建議內容:

　　在全市,執法機關在執法過程中,經常遭遇執法對象暴力抗法情況。2012年僅香蜜湖街道執法隊在城管執法中遭遇暴力抗法事件就有9起,其中2名執法人員、5名協管人員人身受到傷害,拘留暴力抗法當事人2人,嚴重影響了城管執法工作的效果和威信,挫傷執法人員的工作積極性,對街道城管執法人員的人身安全造成了威脅。暴力抗法是對國家法律的公然蔑視和挑釁,具有較大的社會負面效應,既會助長犯罪分子的囂張氣焰,使人民群眾失去安全感,又會在一定程度上挫傷執法人員的士氣,減損執法的效果并進而影響社會穩定。

　　出現暴力抗法事件,一是違法者法制觀念淡薄。城管執法工作者面對的對象大多是社會弱勢群體,經濟較差,文化較低,法制觀念淡薄,認為城管執法只是針對他們的個體行為,從而做出過激行為抗拒執法。隨著國家民主法制進程的加快,公民權利意識大大增強,但義務觀念卻相對滯后,導致了一些人走入誤區,一旦認為自身權益受到侵害,就置法律于不顧,不惜采取暴力手段去“維護”。

　　二是城管執法工作的強制力不夠。行政強制涉及的法律法規較多,但有效執行力量相對較弱。如城管執法只能對已經發生或正在發生的違法行為進行查處,而對違法行為者的人身自由強制措施只能由公安機關行使。城管執法部門職能趨向綜合化,涉及法律依據龐雜,而眾多的法律、法規也都沒有明確可行的強制手段來制止暴力抗法事件。

　　三是城管執法保障不夠。當城管執法遭遇暴力抗法時,一般情況下還是求助于公安機關,但公安機關由于諸多的原因,沒有按“阻擾行政人員執行公務和暴力抗法”的問題去處理,而是以一般的民事糾紛進行調解,即使執法隊員人身受到傷害,公安機關也最多以治安案件進行調解。這種處理方式不但沒有從根本上震懾違法行為,反而使一些違法人員更加有恃無恐,使城管執法的力度大打折扣,人身安全得不到保障,給執法隊員造成了很大的心理壓力。

　　四是部分輿論負面報道為暴力抗法推波助瀾。個別媒體對城管執法進行報道時,違背新聞報道應當遵循的客觀公正、實事求是這一基本準則,往往進行片面的甚至是歪曲事實真相、產生錯誤輿論導向的報道。

　　最后,社會價值觀念的變化,使一些人超越了法律的底線,一旦執法行為影響到其經濟利益,就誤以為自身的權益受到侵害,不惜采用暴力手段阻撓執法,直至觸犯刑律。

　　建議:

　　1、加強執法機關執法權力與強制力。下方并制定更多執法權給予執法機關,并制定執法人員保護條例,明確遇到暴力抗法所能采取的措施和手段。

　　2、加強執法機關和公安等部門的聯合執法。完善“三聯”工作機制,促進聯合執法常態化。

　　3、嚴厲打擊暴力抗法行為。對用暴力、威脅方法阻礙行政執法人員依法執行公務的行為,公安部門要及時依法做出處理,直至依法追究刑事責任。對情節嚴重構成犯罪的,要堅決移送司法機關追究其刑事責任。一旦發生防衛后果,各級領導、上級機關應在分清是非的前提下,充分保障和維護執法人員的合法權益,檢察機關對暴力襲警、暴力抗法案件,要迅速做出反應,依法嚴厲打擊,切實維護法制的尊嚴。

　　4、進一步強化執法機關執法宣傳工作。一方面加大執法機關法律法規宣傳力度和普法教育力度。另一方面對某些媒體歪曲事實真相、誤導廣大市民的不實報道,予以批評教育和制止。

　　5、進一步加強執法隊伍整體建設。執法機關要倡導以人為本,文明辦案。在抓好執法隊整體建設的同時,突出抓好外包服務協管員隊伍建設,不斷提高文明執法、規范執法、嚴格執法的水平。

　　建議答復:

　　福田區城市綜合管理行政執法局對《關于強化執法機關執法力度與嚴厲打擊暴力抗法行為的建議》的答復

　　尊敬的梁錫武、方洪杰、申勇、廖偉紅等人大代表:

　　你們在深圳市福田區第七屆人民代表大會第三次會議上提出的《關于強化執法機關執法力度與嚴厲打擊暴力抗法行為的建議》,我局已收悉并一直在跟進處理。城管執法一直面臨較為惡劣的執法環境,阻礙執法甚至以威脅、暴力等不理性方法反抗執法的行為經常發生,執法人員日常執法壓力較大,人身安全時常受到威脅,職業榮譽感相較其他執法單位也偏低。2011年,福田區人大常委會針對城管執法問題進行了專題調研,并形成了《建立城市管理執法聯動機制專題調研報告》,報告指出了部分執法對象、部分群眾和部分媒體對城管執法的“不理解、不支持”,分析了我區城管執法的現狀和原因,比較借鑒中國香港、新加坡和寧波海曙等經驗做法,提出了改進措施。對于區人大及代表們對城管執法一直以來的關注和支持,我局表示高度的感謝和敬意!

　　經與代表們溝通了解,并與建議另一分辦單位福田公安分局充分協商后,在總結我區城管執法尤其是解決暴力抗法問題的做法和經驗基礎上,對你們提出的建議,我局現答復如下:

　　一、建立“三聯”機制,構建綜合執法新模式

　　2012年9月,區政府在蓮花街道組織召開了福田區城管公安“三聯”機制試點工作現場會,決定在我區全面推廣“三聯”機制工作經驗。

　　(一)城管、公安“三聯”機制是一項由城管部門主導、公安部門保障的執法聯動模式

　　1.建立證據聯用機制。城管、公安實行證據資源聯用,派出所在辦理案件時,可直接調用街道執法隊執法過程中收集的視頻證據、證人證言等符合法律規定的證據材料;執法隊在執法過程中,也可申請調用派出所的監控錄像和人員信息材料,提高了執法效率和執法取證水平。

　　2.建立信息聯通機制。城管與公安實行信息資源互通,對工作中發現的治安隱患、案件線索,及時通報公安部門;轄區派出所民警、巡防員等對治安巡邏中發現的市容環境違法行為,也在第一時間進行通報。

　　3.建立執法聯動機制。建立三種高效的聯動模式:1、在“三聯”指揮部領導下共同開展重大聯合行動;2、執法隊開展專項整治行動前,事先報備請派出所調配警力予以配合;3、執法隊遭遇暴力抗法時及時聯系派出所出警保障。

　　(二)建立7大配套制度,暢通執法聯動新渠道

　　1.配套聯系人制度。我區成立城管公安聯動執法指揮部,由福田公安分局局長擔任總指揮,公安分局、城管局、各街道各指定一名負責人作為指揮部聯系人;派出所每周將領導值班表通報街道執法隊,在遭遇暴力抗法時,街道執法隊可直接聯絡派出所要求出警,實現派出所與街道執法隊無縫對接。

　　2.配套行動計劃事先報備制度。街道執法隊在開展城管執法行動前,事先將行動方案送達相關派出所備案,由派出所安排警力進行保障;開展重大整治行動,街道與派出所聯合召開行動協調會,從人員配備、任務分配、突發事件處置等方面研究制定行動方案,確保執法行動順利進行。

　　3.配套例會制度。指揮部定期組織召開工作例會,城管執法局、公安分局及街道執法隊等成員參加會議,討論研究常態化評價監督機制和信息報送制度,及時分析反思“三聯”機制存在問題,總結經驗,并制發《福田區城管、公安“三聯”機制實施情況通報》。

　　4.配套定期培訓制度。城管執法部門逐步制定完善相關案件辦理的規范指引,定期邀請公安部門就執法程序、取證技巧、法律法規適用等方面內容進行專題培訓。

　　5.配套案件報備制度。對涉及城管執法的刑事處罰轉行政處罰、變更強制措施或不予處罰等案件,派出所上報公安分局法制科審核把關,確保案件處置標準一致,嚴肅維護執法權威。

　　6.配套當事人身份信息查驗制度。對城管執法過程中需要查驗身份信息而當事人不配合的,由派出所安排巡查民警現場核查當事人身份并采集信息。

　　7.配套出警出勤情況評價制度。建立城管、公安出勤出警評價制度,全方位、有重點開展對城管執法員、公安民警現場處理案件情況的評價工作,確實建立“逐案評價,互相監督,雙向考核,共同進步”的評價體系。

　　實踐證明,“三聯”機制實現了城管、公安的密切互動,節約了執法資源,提高了執法效率,增強了執行力,取得了治安警情發案率顯著下降和市容環境質量明顯提升的雙贏局面,對暴力抗法行為有強大的震懾力。2013年6月28日通過的《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例》將我區城管、公安“三聯”機制執法聯動經驗和做法,上升為特區立法,在該條例?第37條規定:“?公安部門應當支持、協助和配合綜合執法部門依法開展綜合執法。建立綜合執法部門和公安部門證據、信息聯通、執法聯動的協作機制。具體實施辦法由市政府另行制定。公安部門應當指定有關機構,協助和配合綜合執法部門開展執法。”

　　二、踐行“說理式”執法,創新城管執法方式

　　2016年6月,我區率先進行綜合執法改革,成立福田區城市綜合管理行政執法局(簡稱“福田區城市綜合管理行政執法局”),劃入原區規劃土地監察局、城市管理行政執法局相關職能。我局成立伊始,即著手破解市民群眾對執法認可度不高、執法對象阻礙甚至暴力反抗執法等困局,推動執法管理重心下移,執法全程推行“說理式執法”。

　　(一)構建“四個必說理”體系,促執法方式大轉變

　　1.法律宣傳必說理。堅持“功夫用在平時”,區綜合執法局和街道執法隊利用“國家憲法日、全國土地日”等關鍵時間節點,廣泛開展普法進機關、進單位、進社區的全覆蓋宣傳活動,為群眾提供法制宣傳服務。在開展“垃圾不落地”等與市民群眾息息相關的監督檢查過程中,執法人員充分講法理、談事理、說情理,將濃濃的人情味融入到普法宣傳工作中,引導市民自覺遵法守法,樹立良好的法治意識。

　　2.巡查發現必說理。堅持柔性敬告與剛性執法相結合,執法人員在巡查過程中發現有違反規劃土地和城市管理法律法規的行為時,實行先禮后兵,即在發出《停止違法行為通知書》前,先下發《敬告通知書》,以預先提醒、預先警示的方式,向行政相對人詳細講明違法行為將受到的行政處罰以及可能采取的強制措施等后果,督促其自行改正違法行為。巡查發現必說理,給行政相對人在心理上留下一個“緩沖帶”,達到了有效緩解執法沖突的良好效果。

　　3.調查取證必說理。堅持教育與處罰相結合,執法人員在案件調查取證過程中,充分利用“說理式”執法文書和執法用語,用樸實的群眾語言去溝通,用淺顯的道理去說理,用公正的態度去執法,真正使法、理、情融于一體,讓行政相對人既感受到法律的尊嚴,也感受到執法的溫度。調查取證必說理,直接實現了在執法中普法,使執法過程主動暴露在陽光下,主動接受市民群眾的監督,真正達到了以法服人、以理服人、以情感人的目的。

　　4.處罰執行必說理。堅持法理結合,在行政處罰告知文書中對將要采取的行政處罰種類、理由及具體程度予以詳細說明,并告知當事人有陳述申辯的權力,在行政處罰決定文書中闡明違法行為觸犯哪項法律,應給予什么樣的處罰,為什么作出這樣的自由裁量分析。處罰執行必說理,實現了執法人員與行政相對人之間的平等對話,讓行政相對人知其然,更知其所以然,達到了讓行政相對人心服口服的目的,也提高了行政處罰執行率。

　　(二)錘煉三項內功,促執法能力大提升

　　1.錘煉案件辦理功。擯棄以往在法律文書中照搬法律條文、簡略描述違法行為的做法,在執法文書中增加“說理式”表達,新增執法文書6份,修訂執法文書35份;以績效考核為抓好鼓勵執法部門主動使用說理式執法,在執法案卷管理評查制度中增加“說理式”考核,每半年評查一次,對未進行說理式執法的案件予以扣分,對于經過案件研討會議研究的執法疑難案件或案情復雜、類型新穎的案件,明確說理式執法為必經環節,以提升辦案人員的說理能力和水平。2016年,綜合執法局通過“說理式”執法,累計成功辦結各類疑難案件、歷史積案396宗。

　　2.錘煉人員素質功。為確保“說理式執法”有效實施,借助福田區深化基層大部制改革設立綜合執法局的契機,緊扣“執法隊伍建設”這一關鍵點,大力開展綜合執法隊伍規范化建設。將“說理式執法”的理念融入到綜合執法核心價值理念的討論、征集活動中,將“說理式執法”的理念貫穿到綜合執法隊伍建設的區級規范性文件起草內容中,將“說理式執法”的理念編纂進黨紀政紀法紀培訓等各類綜合類培訓中,全面提升執法隊伍的凝聚力和戰斗力。

　　3.錘煉執法保障功。為滿足“說理式”執法對案件調查取證的嚴格要求,與專業測繪公司合作,在國內率先將三維激光雷達測繪技術運用于違建監察,獲取的城市地物信息的分辨率比衛星遙感監控高近20倍。為解決部分違法行為難以找到行政相對人等問題,與區公安分局聯合成立了視頻組,通過視頻智能監控方式追蹤行政相對人,成立以來及時有效處置建筑垃圾偷排亂倒案件78宗,“三亂”案件446宗,大大增強了執法人員破解執法難題的信心。

　　(三)凸顯三大效能,促執法效能大平衡

　　1.法律效能穩步提升。經過“說理式執法”的充分歷練,執法人員的法治思維和法治理念不斷升級,以法立威,以理服人,經常達到事半功倍的執法效果。2016年全區通過“說理式執法”說服176宗違法建筑案件行政相對人自行拆除違建,累計拆除建筑面積24300平方米,占全年拆除面積的20%;在處理超線經營、亂張貼、亂扔亂吐等市容管理違法行為時,輕微違法行為行政相對人自行整改率高達100%。

　　2.社會效能穩步提升。針對當前城市管理中確實存在社會需求、屢次改正卻屢次出現的管理難題,執法人員在積極說理的同時,不斷開辟新的解決思路,有效破解了一批執法難題。香蜜湖街道執法隊為解決了標語橫幅隨意懸掛問題,主導搭建起LED公益宣傳平臺,吸納學校、商場、銀行等LED廣告設置單位84家,統籌發布公益廣告內容,既節約了行政成本,也提升了市容環境。

　　3.聚合效能穩步提升。隨著“說理式執法”在城市管理治理和查違治違各個領域廣泛運用,其帶來的輻射效應也在逐步升級,推動城市綜合管理治理效能全面提升。沙頭街道執法隊通過充分說理,引導股份公司、物業管理單位、商事主體建立起“三位一體”城市管理共同責任體系,在城中村市容環境治理中效果顯著。

　　三、存在問題:暴力抗法現象仍時有發生,城管執法環境仍有待改善

　　(一)近三年我區城管執法的暴力抗法情況

　　自推行城管、公安“三聯”機制、“說理式”執法方式以來,我區暴力抗法現象一度有所減少,其間又有所反彈。2015年遭遇暴力抗法10宗,受傷7人,被治安拘留或者刑事拘留的1人。2016年遭遇暴力抗法22宗,受傷24人,被治安拘留或者刑事拘留19人。2017年遭遇暴力抗法12宗,受傷7人,被治安拘留或者刑事拘留2人。2018年第一個季度,遭遇暴力抗法3宗,受傷3人,被治安拘留或者刑事拘留3人。這其間反彈固然有因為綜合執法部門成立、加大了執法力度(納入查違執法)的原因,但也反映了城管執法環境仍不容樂觀。

　　(二)執法手段不足

　　由于這么多年以來,城管一直沒有全國性統一的法律,一直處于“借法執法”狀態,據我局不完全統計,城管執法事項涉及400余項、法律(含法規、規章)達100余部,且多為地方性法規、規章。城管方面的法律、法規和規章有的規定了處罰內容,但對強制性手段卻沒有規定,一旦當事人拒不配合,執法活動便難以進行。比如,對非法午托的執法依據主要是《深圳市校外午托機構管理辦法》,可以對非法午托機構“依法取締”,實施“查封”、“扣押”等行政強制措施。但辦法系為2009年市政府通過的地方政府規章,2012年《中華人民共和國行政強制法》實施后明確規定規章不可以設定行政強制措施,只有法律、法規才可以,因此,該辦法規定的“查封”、“扣押”等行政強制措施因與上位法沖突不可適用。基層一線執法人員在查處非法午托時,面臨著無法可依、無手段可用的困境。

　　(三)宣傳力度不足

　　媒體關于城管執法的宣傳報道一向不少,前些年主要集中在負面報道,而網上評論也往往一邊倒,指責城管執法的種種不是,公眾和媒體對城管執法的“不理解、不支持”使城管形象大受打擊。近幾年,隨著公眾和媒體對城管了解的深入,城管自我宣傳力度的加大,網上的評論不再是一邊倒,而是有更多的公眾越來越能體會到城管執法的難處以及城管執法的意義所在,但城管形象仍是比較負面。這導致城管執法環境仍未有根本改善。

　　四、下一步舉措:推立法,強執法,重聯動,變宣傳

　　為進一步減少暴力抗法現象、改善城管執法環境, 針對代表們從立法、執法聯動、執法宣傳、隊伍建設等方面提出的建議,我局在總結過去工作經驗和不足的基礎上,在以后工作中將加強以下方面工作:

　　(一)推動立法完善

　　近幾年來,作為區一級執法部門,我局積極參與到深圳城管地方立法工作中,及時總結一線執法經驗反饋給立法部門參考,比如《深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例》、《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例》、《深圳經濟特區規劃土地監察條例》、《深圳市戶外廣告管理辦法》等法規、規章的制定或者修改。近幾年,作為深圳城管執法的“基本法”《深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例》已經三次形成修改稿,我局多次提供意見和建議,積極推動該條例修改后更“接地氣”、更具有操作性。在全國層面,繼2017年住建部制定了《城管管理執法辦法》這一全國性的城管執法規章后,近日《中華人民共和國城市房地產管理法》也已提上了立法議程。相信待這一全國性的城市管理“基本法”制定實施后,城管執法情況會有所改觀。

　　(二)強化執法能力

　　所謂“打鐵必須自身硬”,城管執法遇到的問題始終還需通過強化城管執法能力來解決。按照“強基礎 轉作風 樹形象”的要求,務必做到:一是轉變執法理念。我局成立伊始,即在全區城管執法員中開展了“執法理念大討論”,最后確定了“民本 法治 理性 務實”作為我局綜合執法的理念,真正做到執法為民、依法執法。二是轉變執法方式。改變過去單一、生硬的執法方式,實現人性化、文明執法,繼續深化“說理式”執法,在執法中做到有理、有據、有節。三是加強隊伍建設。通過制度約束和規范執法人員的一言一舉,嚴格執行“全過程執法記錄”制度,確保執法人員依程序執法,實現程序公正,樹立城管執法的良好形象。同時,進一步嚴格“共同責任制考核”制度,褒獎先進、懲處后進,樹立隊伍中的正面典型,剎住不正之風。

　　(三)重視執法聯動

　　進一步完善城管、公安部門執法聯動機制,著重拓展聯動廣度、挖掘聯動深度以及提高聯動精細度。著重解決幾個問題:一是堅決不能把暴力抗法當作民事案件調解處理。而是嚴格按照法律規定,對暴力抗法行為構成阻礙執法的,建議公安部門按照《治安管理處罰法》有關處理;構成犯罪的,按照《中華人民共和國刑法》有關規定處理。二是堅持和完善城管、公安“三聯”機制。進一步健全聯席會議制度、互評制度、工作微信群溝通制度等;三是組織重大、專項執法行動。在關鍵時間節點、重要執法事項,組織城管、公安以及其他行政執法部門聯合執法行動,集中力量,突破執法難題。

　　(四)改變宣傳方式

　　城管是一個善干活、能干活、干苦活的部門,但一直不善于宣傳自己、把自己的職責和工作如實地告訴給公眾聽。為塑造城管良好形象,改善執法環境,重點做好:一是加強與各類媒體的溝通,如實報道城管工作。早在前幾年,我局就開通了“福田綜合執法”微信公眾平臺,并委托晶報等專業媒體運營,全力打造公眾了解城管執法的平臺窗口。二是借力法治宣傳活動,宣傳城管執法。比如,在歷年的“12·4法制宣傳日”、去年的“福田區法治集市”等法治宣傳活動中,我局都努力借助平臺力量,宣傳城管執法工作,以及最新的執法手段,如“天眼3.0”“無人機查違”等科技查違。三是提高輿情應對能力。除了執法過程中的“粗暴因素”外,城管形象還與失當行為一旦發生后的輿情應對失策有關。因此,近幾年,我局一直重點加強輿情應對方面的建設,培訓相關人員,爭取“化危為機”,進一步改善城管執法形象。

　　各位代表,以上是我局關于建議的答復,如還有疑問,可繼續聯系我局,也可蒞臨我局考察指導城管執法工作。感謝你們一直以來對城管執法工作的關注和大力支持,歡迎以后繼續給我們提出寶貴的意見和建議!

　　此復。

　　福田區城市綜合管理行政執法局

　　2018年5月3日