福人?！?017〕47號

關于印發《關于福田區醫養結合工作的專題調研報告》的通知

福田區人民政府：

　　8月17日，區七屆人大常委會第十次會議聽取了區人大常委會醫養結合專題調研組《關于福田區醫養結合工作的專題調研報告》。現印發調研報告，請認真予以研究。

福田區人大常委會

2017年8月17日

關于福田區醫養結合工作的專題調研報告

區人大常委會醫養結合專題調研組

　　構建科學的社會養老模式，實現醫養結合，是當下養老服務體系構建和醫藥衛生體制改革需要面臨的重要議題。對此，黨中央、國務院高度重視、積極應對，國務院常務會議專門研究了醫養結合解決老齡服務的問題，并且下發了相關的文件，要求各地在醫養結合方面，在投融資，在價格、土地、稅收等政策方面，人才建設和信息化建設方面，都要出臺相關的支持政策，鼓勵各地積極探索多種醫養結合的方式。為全面落實中央的有關精神，推動解決福田區目前面臨的老齡服務問題，根據區人大常委會2017年工作要點，成立了專題調研組，先后赴杭州、嘉興、蘇州、上海、廣州及深圳其他區等地進行實地調研考察。深入學習了考察地醫養結合服務內容與模式，掌握了有效開展醫養結合的第一手資料?，F報告如下：

　　一、福田區醫養結合工作的現狀

　　截至2016年末，我國60歲以上老年人口數為2.22億，約占總人口數的16.1%;深圳市60歲以上戶籍人口數為25.3萬人，約占總人口數的6.7%，預計到2020年增至35萬人。

　　福田區是深圳市的中心城區，轄區面積78.66平方公里，人口密度大，戶籍老人多。截至2016年，全區60歲以上戶籍老人人口數為7.88萬人，約占全區總人口數的7.96%，占全市60歲以上戶籍人口數的31.1%。非戶籍60歲以上老年人為7.08萬，約占全區老年人總數的1/2。截至2017年3月，建成1家區級公辦養老機構、17家老年人日間照料中心、4家頤康之家、５家長者飯堂、15家居家養老定點服務機構、102家星光老人之家，日間照料及托養服務設施面積5.37萬平方米，養老床位1076張，占全市總床位數的13%。社康中心共有78家，家庭醫生280名，老年人等重點人群家庭醫生簽約率達65%，醫保定點機構78家。初步形成了10個街道全覆蓋的多層次養老服務網絡。

　　預計到2020年，我區戶籍老人占比將上升至10.6％，年輕的福田將快速步入老齡化社會。加之早年獨生子女政策的實行，高齡化、空巢化趨勢日趨明顯，伴隨而來的是老年人健康和照護問題的增多，老年人患病率高、患病種類多、患病時間長、并發癥多、治療難度高，對長期醫療護理服務的需求尤為迫切，且呈逐漸增加趨勢，建立健全醫養結合服務模式和體系迫在眉睫。目前，我區在推進醫養結合方面所做的工作主要有以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┲匾暢潭炔粩嗉由睢＝鼛啄辏瑓^委、區政府在加強我區社會養老服務體系建設方面開展了卓有成效的工作，養老服務機構的建設力度不斷加大，居家養老服務不斷規范，財政投入力度也在逐步加大，努力實現“四位一體”的多元化社區養老格局，打造福田養老服務的“名片工程”。一是推進托養中心轉型升級，將日間照料中心轉型升級為“頤康之家”，建設成為集托養、醫養結合于一體的“沒有圍墻的養老院”;二是推進居家養老多元發展，以社會化發展的手段，主打醫養結合的居家養老理念;三是推進養老項目社會化運營。這些都為推進醫養結合工作奠定了良好的基礎。

　　（二）政策體系不斷健全。福田區委區政府高度重視，始終秉持“民生至上”的理念，先后出臺了《福田區適度普惠型社會養老服務體系建設規劃》、《福田區多元化養老服務體系建設工作方案》、《福田區“老年人托養中心”建設運營管理辦法（試行）》和《福田區2016年“醫養結合”項目工作方案》等文件。區衛計局正在根據《深圳市醫養結合試點方案》研究制定相關實施細則。

　?。ㄈ┓漳芰Σ粩嗵岣?。居家養老醫療服務方面，社康中心為轄區65歲及以上老年人提供免費體檢項目健康管理服務，與有需求的老年人簽署家庭醫生服務協議。2016年免費體檢2.23萬人，占轄區65歲以上老齡人口的61.7%;社區養老醫療服務方面，社康中心與12家托養機構簽署機構合作協議，共建“醫養結合工作室”，開通就診綠色通道，由家庭醫生團隊為入住老年人提供相應服務，并開設家庭病床41張。機構養老醫療服務方面，以新沙社康中心為銜接，區慢病院為技術服務支撐，區慢病院和社康中心內部醫務人員為養老機構提供服務。?？起B老醫療服務方面，正在籌建一個規模大、功能全、品位高的集養老、醫療、康復為一體的綜合養老服務項目（梅林康馨養老公寓），擬設500張社會養老床位和200張康復護理床位，預計2019年底建成。

　?。ㄋ模┥鐣α繀⑴c程度不斷提高。養老服務是一項專業、系統工程，需要全社會的共同參與，為此，福田區以開放包容的心態，積極引導社會組織和家政、物業、保險等企業參與到養老服務行業，集聚政府、市場、社會等各方力量共同共建，全力構建了政府引導、社會參與、專業運營的綜合體系，發揮社會力量參與養老醫療服務的積極性。福田區福利中心PPP試點項目、益田社區頤康之家、華齡蓮花北頤康之家、3H頤養共享之家等一批公建民營、公辦公助、委托經營等養老服務模式不斷涌現，專業養老機構和服務隊伍加入到了養老服務行列，養老服務水平和質量得到了提高。

　　二、福田區發展醫養結合存在的主要問題

　?。ㄒ唬B老機構提供醫護服務的能力有待加強

　　我區養老服務機構大部分停留在傳統的養老服務模式階段，僅提供簡單的吃住和日常生活照料，大部分沒有配備醫務室和醫務護理人員，更無能力單獨設置醫療機構，無法滿足入住老人的就醫需求。部分養老機構出于規避風險的考慮，只接收生活能夠自理的老年人，將失能、失智老年人排斥在外，導致養老機構的覆蓋人群出現結構性缺陷。個別能夠提供護理服務的養老機構收費偏高，較高的費用將低收入家庭需要醫養結合服務的失能、半失能老人排除在外。

　　（二）醫療機構參與養老服務的程度不夠

　　老年人由于年齡原因，患病率高、患病種類多、患病時間長、并發癥多、治療難度高，對長期醫療護理服務的需求尤為迫切。但我區的醫療機構和養老機構相互獨立，缺乏互相交融的機制，許多醫院由于自身醫療資源緊張，往往把主要精力放在常規醫療上，不愿參與養老領域。目前，我區醫療機構內部均未設立老年病專科或臨終關懷科。

　?。ㄈ┤狈夏耆苏兆o需求統一評估機制

　　雖然我區建立了居家養老、日照中心等多層次服務供給體系，但仍然無法滿足老年人日趨復雜、多樣的照護需求。一方面隨著養老服務需求不斷增長，醫療、心理慰藉等有效需求得不到滿足；另一方面居家養老機構、日間照料中心等提供服務僅維持在家政服務等低端服務或提供的服務不是老年人真正所需，無法根據老年人能力與服務需求的不同準確提供養老服務類型及確定醫療護理標準，無法做到對癥施策。因此，亟需建立老年人照護需求統一評估機制。

　?。ㄋ模┎块T之間工作職責劃分不明晰

　　醫養結合工作涉及服務范圍廣、分管部門多，在信息共享、服務對接、工作協調、經費保障、用房配套等方面，我區未建立統一的協調機制，協調難度大。因此，亟需區民政、衛計、財政、社保等多部門緊密聯動，落實工作職責，共同推進醫養結合創新工作。

　?。ㄎ澹┙涃M保障與支付機制亟需完善

　　一是在居家養老醫療服務中，除了老年人免費體檢項目是由財政專項經費保障外，后續深入開展的上門巡診、家庭病床等服務的具體收費標準、范圍不明確;二是在社區、機構養老醫療服務中健康類服務的收費范圍和支付方式不清晰;三是我區醫養結合工作的經費保障主要是由區財政家庭醫生專項經費分撥保障，但由于經費保障涉及到發改、人保、財政等部門，目前未建立穩定統一的經費保障和工作機制。

　?。┽t養結合專業人才匱乏

　　養老機構的護理人員目前多為城市下崗工人、進城務工人員，年齡普遍偏大，文化水平不高，沒有專業的醫護上崗資質。雖然我區針對這一問題，近幾年舉辦了數期養老護理人員專業培訓，但所占比例仍很少。在家庭醫生方面，懂得醫和養的全科醫師也短缺，即使配備了全科醫生，也缺乏專業的管理和培訓，難以滿足老年人日益增長的多元化養老醫療需求。

　?。ㄆ撸┩恋刭Y源緊張，養老服務設施供給不足

　　福田地處深圳CBD核心城區，產業集聚發展，建設密度大，區域空間有限，再擴容難度大，土地資源緊張。盡管福田區為養老事業付出了巨大的努力，但隨著福田區老齡化程度愈來愈高，按每千名老人35張床位配比標準，我區現有的養老設施存量難以滿足戶籍老年人實際入住需求，養老服務設施供給總量不足，覆蓋人群少。因此，養老設施用地供給問題仍將成為制約因素。

　　三、福田區醫養結合發展的對策和建議

　　為全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的醫養結合照護服務體系，建議重點做好以下工作：

　?。ㄒ唬┘訌娊M織領導，統籌聯動推進

　　由區政府主導建立部門協調聯動推進機制。一是由于醫養結合涉及政府多個部門，建議建立區級聯席會議制度，成立全區醫養結合工作領導小組，定期協商、督查、評估，協同推進醫養結合項目工作的落實。二是建議制定醫養結合相關工作規范，在梳理現有規范的基礎上，進一步明晰醫養結合型養老機構的服務性質、服務主體、服務對象和服務范圍；制定和完善統一具體的機構建設標準、設施標準、從業人員上崗標準、服務標準和管理規范，建立健全機構星級評定制度和評估制度，設定醫養結合型養老機構的準入和退出機制。三是建議將養老機構的醫護人員納入醫療衛生人才隊伍建設的總體規劃中，加強人才隊伍建設，建立“引的進，留得住”的機制。

　?。ǘ┩七M醫療衛生與養老服務深度結合

　　一是加強醫療衛生機構與養老服務機構合作。探索建立激勵機制，鼓勵和引導醫療衛生機構積極參與和支持養老服務；建立雙向轉介機制，二級以上綜合醫院與附近養老機構開展對口支援;養老機構具備條件的可作為醫院收治老年人的后期康復護理場所。二是加快醫療機構養老服務能力體系建設。鼓勵有條件的二級以上綜合性醫院開設老年病?？?支持社區衛生服務中心設立老年醫療護理特色科室，配置健康服務流動車，簽約家庭醫生，醫療衛生機構申請養老機構設立許可的，民政部門應給予優先受理。三是提高養老機構自身醫療服務能力。鼓勵養老機構開展老年人養生保健、醫療、康復、護理服務。支持擁有200張床位以上的養老機構內設醫療機構，擁有200張床位以內的養老服務機構設立醫務室、護理站或與就近醫療衛生機構簽訂合作協議。四是鼓勵社會力量興辦醫養結合機構。精簡審批環節，支持社會力量通過公建民營、民辦公助或PPP模式，開辦具有醫療和養老服務資質、能力的醫養結合機構。

　?。ㄈ┙⒗夏耆苏兆o需求統一評估機制

　　進一步科學評估老年人需求，建立老年照護需求統一評估機制。一是建立老年照護需求評估體系，相關部門研究制訂老年人照護需求統一評估標準、老年照護需求統一評估機構與評估員管理辦法及行動指南。二是由第三方專業評估機構實施評估，確定養老服務和醫療服務需求類型，針對老年人不同的照護需求分配專業服務資源，開展差異化服務，實現服務資源與老人需求精準匹配。

　?。ㄋ模┙ⅰ搬t養護”信息化支撐平臺

　　建立醫養護綜合服務信息平臺和數據庫，使養老服務由一般服務向精準服務、急難服務、有效服務轉變，實現養老服務的精細化和網格化。一是搭建“醫養護綜合服務信息平臺”。推進雙向轉診等系統建設，落實分級醫療，拓寬在線支付、家庭醫生管理、移動健康服務、健康評估等應用建設。二是建立醫養護老年人數據庫。對身患重病老年人的生活狀況、護理需求等進行詳細調查和統計并適時動態更新。三是充分利用互聯網+、人工智能等手段針對醫養護老年人提供及時、多樣化、個性化的定制服務。

　?。ㄎ澹┩晟平涃M等相關保障制度

　　建立穩定的經費保障和工作機制。一是明確老年人醫保覆蓋范圍和結算辦法，解決收費范圍和支付不清等問題。二是明確機構、社區、居家養老機構醫療服務收費及補貼標準，并將符合規定的納入醫保范圍。三是探索建立長期護理保險制度試點，制定具體實施辦法和政策標準，鼓勵商業保險企業積極探索長期護理保險的實施途徑，扶持引導開發相關保險產品。

　　（六）加快推進健康養老服務產業化步伐

　　運用“跨界”思維，將養老、金融、信息技術、旅游、房地產等領域融合起來，提高健康養老服務和產品有效供給能力。一是加強頂層制度設計和規劃，制定符合本區實際情況的養老產業發展政策，積極培育和發展非營利社會組織、企業投身到養老服務當中。二是打造醫養結合示范基地或養老產業生態聚集區，規劃建設集養老、醫療、旅游、休閑、運動、宜居于一體的醫養結合示范基地。三是探索設立“政府產業引導基金”。政府以參股或提供融資擔保方式扶持養老服務供給方的發展，拓寬融資渠道，鼓勵養老機構投資者、保險、金融機構信貸等社會力量參與。

　　（七）加強規劃布局和用地保障

　　一是對于新建居?。ㄐ。﹨^，嚴格按標準要求配套建設養老醫療服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用；二是鼓勵將閑置的廠房、辦公用房改造成養老產業聚集區，形成服務內容豐富、形式多樣、產業化的養老服務事業；三是建議基于積極老齡化視角建立異地養老模式。整合附近城區（市）的閑置土地資源，建立異地養老服務模式，破解老年人遷移的空間阻礙，培育發展異地養老產業，構建“老齡友好型”的產業體系和人居環境。

　　附件1：

　　國內外有效經驗和做法

　　與實地調研地區和國外的做法相比，我區受土地、資金、政策等因素的制約，養老服務開發滯后、社會力量參與薄弱、政策體系不夠完善，因此，我們應當積極學習借鑒國內外先進的經驗與做法，結合我區的實際情況，探索具有福田特色的“醫養結合”之路。

　?。ㄒ唬┱{研地區醫養標桿項目示范效應明顯

　　隨著養老受社會關注的程度越來越高，各大房地產企業、保險行業紛紛進軍養老產業，本次調研地區建立了標桿的醫養結合項目。本次參訪的烏鎮·雅園、萬科隨園·嘉樹則最具代表性。

　　烏鎮·雅園以“健康醫療+養生養老+休閑度假”的理念，選擇在烏鎮附近的郊區建立了1500畝國際健康生態休閑產業園，包括頤樂學院、國際康復醫院、國際養老中心、五星級酒店和休閑商業區，實現囊括衣食住行強大的配套體系。隨園·嘉樹是萬科在杭州的首個養老公寓項目，也是萬科在全國范圍內的首個集中式養老公寓項目，同時還是良渚文化村的一個組成部分?？傆玫孛娣e約6.3萬㎡，共575戶養生住房，并配套頤養中心、康復中心。

　　截至目前，我區乃至整個深圳市都沒有類似的標桿養老項目，缺乏優質、高端的養老服務設施，無法滿足群眾多樣化的服務需求，這也與福田首善之區的功能定位不符。因此可采取因地制宜的方式，利用“飛地”或異地養老概念，在臨深片區建造大型、高端的醫養相結合類型養老項目，打造福田醫養老結合標桿示范項目。

　?。ǘ┱{研地區醫養結合政策體系完善

　　本次調研各地區政府均著力提升養老機構醫療服務能力建設，創新運作模式，加大資金投入，促進醫療資源與養老服務的無縫對接，配套政策比較完善。如：上海市政府制定了《關于進一步推進本市衛生計生系統醫養結合工作的通知》（滬衛計基層〔2015〕021號）、《關于本市高齡老人醫療護理計劃有關事項的通知》、《老年人照護需求評估》等文件及正在征求意見的《關于全面推進本市醫養結合發展的若干意見》等;蘇州市政府出臺了《蘇州市養老服務需求評估辦法》、《關于加快發展醫養融合養老服務的實施意見》等相關文件。

　　（三）養老與醫療相結合的不同模式

　　1、養老機構內設醫療機構。從本次調研來看，有條件的養老機構基本均已開設對內服務的醫療機構，其他不具備條件設立內設醫療機構的養老機構，則就近與醫療衛生服務機構簽訂合作協議。內設醫療機構如：上海市第三社會福利院民政老年醫院、蘇州市第三社會福利院老年病醫院、廣州市老人院醫院。

　　2、護理機構的建設。調研地區政府鼓勵社會資本創辦護理院或養老機構內設醫療護理型床位或病區。例：蘇州市政府鼓勵在養老機構、日間照料中心等場所內開設護理站，符合建設標準的將納入醫保定點范圍;上海市最大的養老護理連鎖機構楊浦區日月星養老護理院是由民辦資本投入建成的專業護理機構;隨園·嘉樹內設專業護理院，可對外提供服務，覆蓋周邊居民。

　　3、鼓勵醫療機構開展延伸服務。醫療資源配置較充分的醫療機構調整、增設老年康復護理床位或具有一定資質的醫療機構通過舉辦、聯合、托管、承包等形式直接運行管理養老機構。如“深圳羅湖模式”、“上海嘉定區安亭鎮社區衛生服務中心“1+1+1模式”。

　?。ㄋ模┨岣呱鐣B老保障和醫療保障水平

　　蘇州市政府2015年出臺了《關于加快發展醫養融合養老服務的實施意見》（蘇府〔2015〕133號）文件，對在日間照料中心內設置護理站的給予建設經費50%的一次性建設補貼；對社區衛生服務中心在社區設置全科醫生工作室給予一定的服務補貼。同時，為老年患者建立家庭病床的機構每月給予運行補貼200元，運行補助經費由入住老年人戶籍所在地政府承擔。

　　杭州市2016年基本養老、醫療保險參保率分別在95%、98%以上。從2016年10月起城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準由每人每月170元調整為190元，市區城鄉居民最低生活保障標準由每人每月744元調整為每人每月819元。

　　廣州市2016年投入2750萬元開展老年人“大配餐”、醫養結合、家政服務“3＋X”創新試點。投入超過9200萬元，為特困、計劃生育特扶等老人購買社區居家養老服務，標準提高到每人每月400－600元；為月養老金低于最低工資標準的兩類失能老人給予補助，每人每月最高200元。

　?。ㄎ澹├夏耆苏兆o需求統一評估機制健全

　　上海老年人照護需求統一評估機制主要依據老年人自理能力、疾病輕重兩個維度，由第三方專業評估機構實施評估，并將評估結果分為：正常、照護一級、照護二級、照護三級、照護四級、照護五級、照護六級，依據不同等級開展差異化服務。

　　具體說來，由于專業養老機構供給不足和老年人身體情況差異、服務需求存在差異，建立老年照護需求評估體系，由第三方實施評估，針對老年人不同的照護需求分配專業服務資源，實現服務資源與老年人需求精準匹配。同時，老年人照護需求統一評估也是建立長期護理保險制度的基礎。

　　（六）醫養結合信息化支持平臺

　　上海市嘉定區安亭鎮社區衛生服務中心通過掌握轄區內社區和居家老人、養老機構住養老人不同層次的醫療衛生需求，充分發揮信息化的支撐作用，搭建信息化支撐的醫養結合支持平臺。將“民政老年照護統一需求評估系統”、“家庭醫生工作平臺”、“社會辦護理機構服務系統”、“醫保居家護理服務結算系統”互聯互通，推進養老、醫療、醫保等各個環節的有效銜接。不僅統籌醫療護理服務與養老服務資源，還實現了各平臺無縫對接，能對老人健康服務進行全程追蹤管理，使老年人“老有所養，老有所醫”。

　?。ㄆ撸﹪獾拈L期照護保險制度

　　日本早在1970年即進入老齡社會，隨著家庭少子化和女性就業率提高，傳統的養老模式難以為繼。為此，日本政府借鑒歐洲德國、荷蘭等國家的經驗，由政府、用人單位和參保人共同負擔，參保人分兩類，65歲及以上為一類，40-65歲（不含65歲）為二類，40歲以下不參保。第一類人的保費由政府和個人各負擔50%，第二類人的保費由政府承擔50%，剩余部分由用人單位和個人共同承擔。當參保人明確服務需求后，個人支付10%的費用。再按二種類型分為7個等級，其中，“要支援”分為2個等級，“要護理”分為5個等級。每個等級規定了相應的服務，即可得到相應標準補償。

　　日本新制度實施后，放開了進入介護服務業的門檻，大量的營利性和非營利性機構參與進來，既減輕了政府投入的負擔，又形成了競爭機制。

附件2：