國務院發展研究中心辦公廳 袁東明 社會發展研究部 周宏春

　　內容摘要：廢塑料處理是全社會高度關注的一個環保問題，包括隨意丟棄塑料袋的“視覺污染”、農田“白色污染”和廢塑料處理造成的二次污染等。我國廢塑料回收利用水平總體上還較低，大量劣質廢塑料被填埋和焚燒，不僅浪費了資源，而且還污染環境。如何資源化利用和無害化處理這些不斷增長的廢塑料，已成為各地管理部門面臨的一個非常棘手的問題，迫切需要找到一條根本性的解決途徑。上世紀80年代以來，世界各國積極探索廢塑料轉化為油品的技術，現已趨于成熟；歐美、日本等國近年來已在進行市場化推廣應用。我國一些企業也已取得突破，達到了可示范應用程度。當前，我國需加強廢塑料能源化利用的引導和規范，通過試點工程的建設示范逐步形成行業技術、環保、產品標準，保障廢塑料能源化利用行業朝著有序化、專業化、規模化方向推進。

　　關鍵詞：劣質廢塑料，能源化，回收利用，對策建議

　　劣質廢塑料是廢舊塑料中不能用于造粒的部分，如經多次利用的廢塑料、薄膜塑料袋、老化后的塑料等。劣質廢塑料在廢舊塑料構成中占很大一部分。理論上所有塑料產品在使用一段時間后都會成為廢塑料；廢塑料經多次循環利用后最終都要歸到劣質廢塑料行列。我國已成為全球塑料消費第一大國，每年產生大量劣質廢塑料。

　　本質上講，劣質廢塑料是一種可再生資源，蘊涵著巨大的利用價值，關鍵是如何無害、高效地將其轉化為可用資源。我國雖然在政策上一直鼓勵劣質廢塑料能源化利用技術和設備的研發，但在實踐中，尤其是到了商用階段，還存在著觀念、制度、管理等方面的諸多障礙，導致國內能源化利用工藝技術改進和推廣應用進展緩慢。破除障礙，積極試點，落實政策，加快推進劣質廢塑料能源化利用，應成為未來我國再生資源綜合利用領域的一項重要工作。

　　一、推進我國劣質廢塑料能源化利用意義重大

　　能源化利用是指將廢塑料通過隔絕空氣加熱裂解得到油品的過程，包括熱裂解、催化裂解和熱解－催化裂解等。能源化利用是劣質廢塑料循環利用的有效途徑，既可以治理“白色污染”，也有助于緩解我國油品供求矛盾，是各地迫切需要無害化處理城市塑料垃圾的根本性方法。

　　（一）劣質廢塑料能源化利用是實現資源循環利用的重要內容

　　廢塑料規模化處理主要有三種方法：填埋、焚燒和再生造粒。

　　填埋法建設投資少、運行費用低，長期以來為世界各國大量采用，但隱患和危害大：一是占地面積大，增加了土地資源壓力；二是難以降解而成為永久垃圾，嚴重妨礙地下水滲透；三是其中的添加劑溶出會造成二次污染。焚燒廢塑料用于發電或供熱等具有處理量大、成本低、效率高等優點，被國內外廣泛應用，但焚燒過程中產生的輕質烴類、硫化物、氮氧化物和其它有害有毒物質處理困難，尤其是二惡英問題，國內各地民眾反對建設垃圾發電廠的事件時有發生。再生造粒及制作木塑材料是循環利用廢塑料的有效途徑，可以為社會節約大量石油資源，但也有一些局限性：如廢塑料清洗需要大量的水資源；對廢塑料分類要求高，大量劣質廢塑料無法用于再生造粒；其并非是最終解決辦法，多次再生利用后終將歸到劣質廢塑料行列。能源化利用將劣質廢塑料轉化成油品，變廢為寶，真正做到了廢棄物減量化、生產過程清潔無害化和生產的產品再資源化，既可以有效治理廢塑料污染，又可以創造巨大的經濟和環境效益，是我國生態文明建設的重要抓手，也是利國利民的綠色環保產業。

　　（二）廢塑料能源化利用有助于緩解我國油品供需矛盾

　　我國原油供需矛盾突出，國內消費需求日益擴大，原油對外依存度逐年提高，2013年達到57.39%，且這一趨勢在較長一段時期內難以改變。作為國家的重大能源安全戰略，我國提出要推動能源“革命”，不僅要控制能源消費總量、改進消費模式，同時也要擴大和優化能源供給，包括加強能源的回收利用。廢塑料能源化利用是能源回收和擴大能源供給的重要措施。我國每年有大量廢塑料產生，2012年約為3500萬噸。這些廢塑料中，通過再生造粒回收（包括制作木塑）的僅有10%－20%，絕大部分由于有毒有害、老化、難以分類等原因，被填埋和焚燒。按照劣質廢塑料占比50%計算，通過能源化利用這些廢塑料，可以為我國每年回收高質量油品近1200萬噸，是緩解我國原油供需矛盾的有效途徑之一。

　　（三）能源化利用為我國各地亟需解決的城市塑料垃圾問題提供了一條根本途徑

　　北京、上海等大城市每天都有大量城市塑料垃圾產生，城市周邊布滿了大大小小的填埋場，不僅浪費了大量寶貴的土地資源，也給地下水和周圍環境等造成二次污染。如據有關研究，2013年北京每天生活垃圾產生量達1.8萬噸，其中13%為廢塑料，如按3%為劣質廢塑料計算，每年有總量約為14萬噸的劣質廢塑料產生。如何妥善處理這些廢塑料，城市管理部門普遍反映壓力非常大，迫切要求有一條無害化處理塑料垃圾的最終途徑。推進劣質廢塑料能源化利用，實現城市廢塑料回收的產業化發展，以市場化方式從根本上解決這個老大難問題，值得各方積極探索。

　　二、劣質廢塑料能源化利用工藝技術漸趨成熟

　　近年來，隨著全球劣質廢塑料規模不斷擴大，填埋和焚燒壓力大幅增加，很多發達國家政府和企業都將目光投向了能源化利用方式，工藝技術漸趨成熟，已達到了商業化應用階段。下一步的關鍵是生產工藝和產業鏈的完善，使得項目前期投資少、出油率高、油品質量好，同時又能有效處理裂解過程中的尾氣排放，既有高的經濟性，又不造成二次污染。

　　（一）發達國家正在積極推進市場化應用

　　1.美國正在積極向全球推廣能源化利用技術。美國環境保護局與美國化學理事會等相關政府、行業組織多次強調，能源化利用廢塑料不僅是更環保的處理方式，而且還是更高效的能源利用方式，是未來的發展趨勢。很多美國公司如安文公司（Envion）、阿吉萊克斯公司（Agilyx）等，都開發出了自己的廢塑料能源化技術，在美國已建成十多套油化裝置，并開始向全球輸出技術，取得了非常好的效果。如安文公司2009年在華盛頓投產了一座年處理能力1萬噸的廢塑料油化裝置，阿吉萊克斯公司已在俄勒岡州取得了運營執照。

　　美國化工理事會塑料部2011年開展的廢塑料能源化利用研究顯示，如果將美國垃圾填埋場內的塑料垃圾都轉化為能源，相當于3670萬噸標煤，可供洛杉磯市所有車輛使用一年。

　　2.歐盟受制于傳統焚燒路線，能源化利用推進緩慢。歐盟一直都非常重視劣質廢塑料的回收利用，但由于路徑依賴的原因，目前仍以焚燒發電為主（焚燒電廠與各國政府簽有長期合同）。隨著近年能源化技術的逐漸成熟，一些組織正在極力推動其取代焚燒發電，如歐洲零排放組織指出，相比于新型廢塑料轉化油品技術，歐洲各國過度采用焚燒的方法是不恰當的。目前，西班牙、波蘭、瑞士、意大利等地都已建有一些示范性轉化裝置。

　　3.日本正在將目光重新轉向能源化利用技術。日本從上世紀70年代就開始推行垃圾分類以及廢棄物能源化利用制度。2000年初，日本就已有三座大型廢塑料油化轉化廠（處理量每日20至40噸）和若干小型轉化廠（處理量每日約1.5噸），但由于處理費用相對焚燒發電要高，因而沒有正常運營。近幾年，隨著新型處理技術的應用和完善，處理成本降低，能源化利用又重新吸引一些塑料生產廠商（廢塑料處理的責任主體）的目光，如日本福岡在2011年新建了一套日處理量在6噸左右的中型油化裝置。

　　（二）我國已達到了可示范化應用階段

　　國內一直在探索應用劣質廢塑料能源化利用途徑，經歷了早期的“土法煉油”，到之后的嚴令禁止，隨著新型工藝技術的成熟，已逐漸步入了可示范化應用階段。

　　1.早期小作坊式的“土法煉油”。上世紀90年代，為治理日益嚴重的“白色污染”，國家出臺了鼓勵廢舊塑料治理和再生資源化的政策。1996年原國家經貿委等四部委聯合下發的《關于印發〈資源綜合利用目錄〉的通知》（國經貿資〔1996〕809號）規定：從廢塑料中提取柴油、汽油、煤油、燃料油、瀝青、油漆等要鼓勵生產。

　　受此政策鼓勵和利益驅動，很多地方利用落后的煉油設備進行燃料油提煉，即“土法煉油”，小作坊式生產，其存在技術不成熟、生產設備簡陋、工藝不完整、油質不合格、出油率低、安全隱患多等問題，既浪費了大量資源，也造成了嚴重的二次污染。

　　2.國家嚴令禁止“土法煉油”。鑒于“土法煉油”的諸多缺點，2001年6月原國家經濟貿易委員會等四部委聯合下發《關于加強利用廢塑料生產汽油、柴油管理有關問題的通知》（國經貿技術〔2001〕440號文），嚴令禁止和取締土法煉油。同時，還指出等到環保措施能有效控制，技術工藝成熟后再進行推廣使用。盡管有國家禁令，國家發展改革委會同相關部門和地方也不定期地開展專項打擊行動，但受利益和需求的雙重驅動，“土法煉油”在我國一直屢禁不止，對周圍環境造成了嚴重危害。

　　3.新型工藝技術已逐漸成熟。在國家嚴厲打擊“土法煉油”的同時，國內一些企業也在積極探索研發和引進新型劣質廢塑料能源化利用技術。部分企業已取得突破，個別企業已達到可示范性生產的階段，如河北三河福海公司自主研發的柔性油化技術等。與傳統“土法煉油”相比，新型能源化利用裝置封閉運營、液體介質、可連續和規模化生產、出油率高、油品質量好，無廢水廢渣排放，并且有嚴格的尾氣處理裝置，各項指標均能達到國家排放標準，對周邊環境無二次污染。

　　工業和信息化部2011年9月發布的第一批《再生資源綜合利用先進適用技術目錄》中列出了兩項可推廣的廢塑料能源化處理技術：廢棄塑料常壓裂解燃油設備及技術、廢塑料低溫裂解油化成套裝備及技術。

　　目前國內已有多家企業開始進行新型工藝技術的示范應用。

　　三、我國劣質廢塑料能源化利用還存在著諸多障礙

　　我國一直非常重視固體廢物的污染防治，要求充分合理利用和無害化處理，促進清潔生產和循環發展。近幾年，針對廢舊塑料能源化利用相關部門也出臺了一些具體的優惠政策，如財政部與國家稅務總局2011年發布的《關于調整完善資源綜合利用產品及勞務增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕115號）規定，對“以廢塑料、廢舊聚氯乙烯、廢橡膠制品及廢鋁塑復合紙包裝材料為原料生產的汽油、柴油、廢塑料（橡膠）油”實行增值稅即征即退50%的政策；工信部2012年發布的《工業轉型升級投資指南》也規定了要“推廣先進適用的廢舊輪胎、廢塑料再生資源綜合利用技術”。然而，廢舊塑料能源化利用在各地的實踐中，仍存在著諸多障礙。

　　（一）制度建設滯后于技術發展，導致禁令未能區分“土法煉油”

　　與新型工藝技術，阻礙了新技術的應用推廣新型廢塑料能源化利用工藝技術與“土法煉油”有著本質區別，屬于國家鼓勵發展的節能環保產業。但在國家嚴禁“土法煉油”的指導思想下，相關制度傾向于“一刀切”，如2007年我國發布的《廢塑料回收與再生利用污染控制技術規范》規定了“不宜以廢塑料為原料煉油”，各地對是否可采用新技術處理廢塑料也多有疑慮，導致了新型劣質廢塑料能源化項目難以推廣應用，進展緩慢。

　　（二）缺乏相關技術部門對新型劣質廢塑料能源化技術進行專業和系統化鑒定，導致新技術缺乏公信力，難以突破“土法煉油”的負面影響

　　目前對廢塑料能源化技術的鑒定主要集中在油品上，尚未有專業機構對生產的安全性、二次污染、處理效率等一系列問題進行系統檢測。社會上又充斥著各種劣質的廢塑料煉油設備，給廢塑料能源化產業造成了很大負面影響。由于缺乏相關技術部門的專業鑒定及行業標準，新型劣質廢塑料能源化利用工藝技術在社會上缺乏公信力，各地政府部門也多不敢輕易推廣和應用該項技術。

　　（三）廢塑料能源化利用的管理歸口不明確，行業規范和標準缺失，阻礙了產業發展

　　廢塑料能源化利用涉及發展改革委、工業和信息化部、環境保護部、科技部、商務部等多個部門，既需要各部門協調一致，也需要牽頭部門統一推進。由于管理歸口不明確，使得廢塑料能源化利用的技術、施工與安全生產等方面的管理規范和標準缺失，行業發展亂象眾生，如在行業準入上，一方面是新技術新工藝難以推廣應用，另一方面卻是“土法煉油”屢禁不止，造成了大量的資源浪費，對周邊環境的嚴重污染；在施工管理上，由于沒有規范，一些新型廢塑料能源化利用示范項目在建設中就埋下了安全與環境隱患。

　　（四）支撐劣質廢塑料能源化利用的資源分類回收體系不健全，阻礙了廢塑料回收

　　分類回收是劣質廢塑料能源利用的重要支撐。由于我國垃圾分類回收體系尚不健全，使得新型劣質廢塑料能源化工藝技術推廣應用大打折扣。首先，我國大多數塑料制品無分類標志，給分類利用帶來諸多不便；其次，我國對垃圾分類回收重視不夠，公眾意識淡薄；第三是市場化回收系統尚在形成過程中，廢品資源回收行業整體還處于培育階段。

　　四、推進我國劣質廢塑料能源化利用的建議

　　（一）正確認識劣質廢塑料的性質

　　我國需重新審視和定位劣質廢塑料的性質，應明確將其界定為可再生資源，并將劣質廢塑料的能源化利用提升為我國節能減排、發展循環經濟的重要組成。能源化利用劣質廢塑料總體上要實施兩個并重：“禁與放”并重、“打擊和規范”并重，既要嚴格禁止“土法煉油”，又要加快新型能源化利用技術的研發；既要嚴厲打擊非法生產，又要通過積極的試點工程，盡快形成行業標準。同時，要完善資源回收體系，在廢塑料裂解之前進行科學分類，減少二惡英的產生可能。

　　（二）繼續嚴格禁止以“土法煉油”處理劣質廢塑料

　　“土法煉油”犧牲了油品質量、環境、安全等多方面的利益，不僅生產過程對周邊環境污染極為嚴重，還存在火災、泄漏、爆炸等安全隱患，而且處理效率低下，浪費了大量經濟資源。對于這些技術上不成熟、生產設備簡陋、公益不完整的“土法煉油”廢塑料煉油裝置，應堅決予以打擊和禁止，繼續嚴格貫徹國家禁令。

　　（三）鼓勵支持新型劣質廢塑料能源化利用工藝技術和設備的研發

　　劣質廢塑料能源花利用不僅有經濟效益，更有不可替代的社會效益和環境效益。當前世界范圍內普遍重視劣質廢塑料的能源化利用和回收，包括發達國家在內的世界各國對使用新型工藝技術的設備裝置需求量大，是一個新興裝備產業。我國一直鼓勵各方積極探索新型廢塑料能源化利用的技術和設備研發，部分企業在實踐中也取得了一定突破。但與美、日等國家成熟的廢舊塑料回收利用現狀相比，我國廢塑料處理技術研究起步晚，工藝技術整體水平滯后于社會需求。下一步我國應繼續鼓勵各方積極探索，尤其要推動科研部門與企業共同參與、相互配合，以提高出油率和無害化處理為目標，不斷完善已有工藝技術條件，研制適用性裝置和設備，探索新的能源化利用技術路線。工信部應繼續將其列入支持和鼓勵的創新性技術清單，并給予必要的政策支持。

　　（四）加強行業規范和標準建設，明確區分“土法煉油”與新型能源化利用方法

　　目前，國內已有企業研制出了新型劣質廢塑料能源化工藝技術，實現了生產無二次污染，無殘余物轉移，全過程閉環操作，并產出高出油率的合格油品，與“土法煉油”有著本質區別。對于這類新型能源化處理技術，工業和信息化部作為行業管理牽頭單位，應組織其他相關部門和專家進行嚴格的環境與技術評價，繼續將通過論證的技術列入《再生資源綜合利用先進適用技術目錄》，并在此基礎上逐步形成行業規范和標準，保障廢塑料能源化利用行業向有序化、專業化、規模化方向推進。同事，應盡快對2001年的禁令作適度調整，明確區分。“土法煉油”與新型能源化利用方法，避免禁令阻礙新工藝技術的創新、應用和推廣。

　　（五）推動有條件的地方開展新型劣質廢塑料能源化利用試點

　　從技術創新、設備研發到市場化應用，中間需要不斷地進行工業試驗和工藝改進。目前，我國一些企業研發的新型劣質廢塑料能源化利用工藝技術已經達到了可示范性生產階段，建議推動有條件的地方積極開展試點工作，在確保環境安全、規范運營的前提下，選擇工藝技術相對完善的項目進行生產試點，推動新型能源化利用技術盡快走向成熟。試點工程須以新型能源化利用技術為內容，以安全生產、無污染、高效率為原則，可先從聚乙烯、聚丙烯、聚苯烯等非含氯含氮的劣質廢塑料做起，優先選擇在塑料垃圾量大的大城市周邊及農膜地膜使用量大的地區展開。（國研網）