在深入比較分析兩次金融危機應對條件、行動邏輯和政策成效的基礎上，系統歸納總結穩增長、擴內需的重要啟示，對新常態下完善宏觀經濟政策、推動改革轉型具有重要的理論和現實意義。

　　過去的20年里，我國經歷了1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機兩次嚴重沖擊。為應對危機，我國采取了一系列擴內需、穩增長措施，對保持經濟社會的平穩發展發揮了重要作用。兩次應對，既有經驗，也有教訓，都是我國在改革開放中積累的寶貴財富。在深入比較分析兩次危機應對條件、行動邏輯和政策成效的基礎上，系統歸納總結穩增長、擴內需的重要啟示，對新常態下完善宏觀經濟政策、推動改革轉型具有重要的理論和現實意義。

　　正確認識所處發展階段對有效應對危機至關重要

　　危機應對是短期挑戰，但制定危機應對的政策措施需要有長期視角。即便是相同的政策，在不同的經濟社會發展階段，政策效果也會有明顯差異。在一個發展階段正向效應多的政策，在另一個發展階段負向效應則可能比較多。對一個典型的追趕型經濟體而言，重要需求的增長空間往往受制于要追趕的技術前沿。在不同發展階段，由于實際技術水平和技術前沿的差距不同，潛在的需求增長空間也會不同。穩增長、擴內需的政策選擇，需要充分考慮當時經濟發展所處的階段。

　　1998年，我國人均GDP不足3000國際元（1990年G－K國際元，購買力平價），僅三分之一左右的人口生活在城鎮，國內基礎設施整體水平相對落后，商品住房和私家汽車等消費剛剛起步。從國際比較的角度看，當時我國大體上處在重化工業階段的啟動期。因此，通過鼓勵住房和汽車消費、增加基礎設施投資等措施，不僅可以在短期內發揮穩增長作用，長期看還增加了有效的資本積累，為下一個階段的高速增長奠定了良好基礎。

　　2008年，我國人均GDP達到7000國際元左右，基礎設施水平明顯改善，家電、汽車和住房等消費也逐步普及，城鎮化水平業已接近50%。經濟發展逐步臨近增速換擋期，工業化代表性產品的主要需求正逐步接近峰值。2008年國際金融危機期間出臺的“四萬億”刺激計劃，主要還是針對如何推動“鐵公基”建設、擴大基礎產業和新興產業投資、補貼居民消費，在外需下滑的同時客觀上提升了內需，穩定了經濟增速。但與1998年不同，新增基礎設施的邊際收益逐步遞減，家電、汽車和住房消費的井噴式增長，一定程度上也透支了未來的空間。隨后產能過剩、庫存高企等問題凸顯，一定程度上和該穩增長方式有關。

　　從短期總需求管理的角度看，正確認識發展階段也有助于評估當下經濟的潛在增長速度和存在的產出缺口，并決定采取與之適應的政策力度。與成熟的發達經濟體不同，追趕型工業化經濟體的潛在增長速度往往會發生階段性變化。特別是1998年和2008年我國經濟正處在轉折階段的敏感期，簡單套用過去幾年的增速水平估計潛在增長，可能會存在較大偏差，從而導致穩增長政策力度失當。

　　重視在穩定總需求和釋放風險之間尋求平衡

　　我國前兩次危機所面臨的挑戰有一個共同的特點，就是主要面對的是外部沖擊的壓力，而且兩次外部沖擊量級都很大，加上我國經濟自身存在的結構性問題，經濟增速均出現了明顯下滑。如果任由其發展，危機的程度將繼續加深，所波及的范圍也會擴大。經濟長期不能走出緊縮，可能會產生嚴重的經濟和社會問題。通過放松貨幣、擴大財政支出等方式加強總需求管理，防止了我國經濟進一步下行和通縮惡性循環，避免了系統性風險的爆發。同時也必須看到，危機本身是對市場長期積累的錯誤的一種糾正。守住不發生系統性風險的同時，也要允許局部風險的釋放，克服所謂的剛性兌付和道德風險，讓市場的自我修復力量也發揮作用。

　　1998年的經驗是，貨幣和財政政策取向轉向寬松的同時，也承受了巨大的風險釋放痛苦，啟動了一系列的關鍵改革。比如，對微觀效率不高的國有企業進行了大刀闊斧的外科手術式改革。當時，國有企業經營效率低下，預算軟約束問題非常突出，債務負擔已經難以為繼。單依靠信用注入，允許借新債還舊債，可能會陷入“面多了加水，水多了加面”的怪圈，不僅不能有效化解債務問題，反而可能進一步推高債務水平。但要減少企業經營的冗員，大量下崗人員不得不重新進入勞動力市場，改革的阻力很大。通過堅定不移地推進改革，不僅釋放經濟中潛在的風險，而且還極大地提升了經濟的微觀效率，成功實現了短期穩需求與風險有序釋放的平衡。

　　結構性政策重在松綁和放活，避免行政性結構選擇

　　危機對一國經濟的沖擊，表面看是短期需求問題，實質沖擊的是這個國家的經濟結構性缺陷。總量和結構性政策相互配合，才能有效應對危機。與總量性工具不同，結構性政策的重點在于減少扭曲，改進機制，提高效率和降低成本。兩次應對危機的經驗表明，經濟下行期間，企業生產和經營更加困難，行業產能過剩問題突出，銀行等金融機構借貸更加審慎。通過清費減稅、簡化審批、放寬準入、拓寬融資渠道等方式可以顯著降低企業負擔，事實上可以取得逆周期的調節效果。另外，1998年期間通過推動投融資體制改革、國企改革和“三年脫困”、“抓大放小”，解放了部分被束縛的生產力，中長期來看對經濟增長和民生改善也起到了積極作用。

　　但是，結構性政策有時候也被當作總需求管理工具來使用，而且行政性干預色彩比較濃厚。這一類政策尤其是產業政策，事后看副作用很大。例如，2009年初國務院出臺了《十大產業調整振興規劃》，2010年出臺《加快培育發展戰略性新興產業決定》。主觀上，這些政策都強調發揮市場作用，但實際操作過程中，各級政府對產業發展的行政性干預進一步被強化，對微觀經濟的干預更為直接和具體，體現出強烈的直接干預市場、以政府選擇代替市場機制的特征。在產業政策的刺激下，投資增長過快，不僅造成鋼鐵、水泥等傳統行業的生產能力嚴重過剩，風電、多晶硅等新興產業在各地也一哄而上。為此，2009年9月，主管部門又不得不出臺《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》來化解產能過剩。

　　此外，結構性政策扶持的不少行業仍由國有企業主導，一方面，國有企業加劇了產能擴張，出現了不少低效的投資；另一方面，民營企業、中小企業難以獲得公平公正公開的準入和競爭機制，經濟活力和效率提升難度增大，并帶來較為嚴重的尋租和腐敗行為。結構優化主要是放的結果，而不是政府選擇的結果。

　　輸血不忘動手術，真正走出危機關鍵靠改革

　　危機期間往往是推動改革的重要時間窗口，危機下更容易達成改革共識。高速增長時期掩蓋的各種矛盾和風險，危機期間都會有所顯現，經濟社會發展過程中存在的短板問題也將暴露。此時堅持問題導向，推動改革針對性強、阻力相對較小。比如，1998年就啟動了國企、金融、外貿、投融資體制、社會保障、糧食流通等多個方面的改革，并加大了大江大河治理的力度，實施了退耕還林和農村電網改造；2008年也進行了增值稅轉型、燃油稅等改革，并加強高鐵、農村基礎設施和保障性安居工程的建設。

　　盡管這些改革中有一部分，比如國企脫困和加強金融審慎監管短期內可能會影響經濟增速，但可以擠出經濟增長中低效成分，切實提高增長的可持續性。當然，還有一部分改革既可以提振需求，又可以減少扭曲，降低成本和提高效率，既有利于短期，也有利于長遠。比如行政審批改革和投融資體制改革。

　　更為重要的是，要真正走出危機，關鍵還靠改革。1998年，企業經營困難，不少員工下崗，社會消費增長疲軟。同時由于企業盈利下降，資產負債表狀況惡化，銀行放貸更趨謹慎，企業投資增速明顯下滑。除了實施寬松的貨幣政策和積極的財政政策，還放開了出口管制，啟動了住房和社會保障等多個方面的改革。這些改革，一方面有效釋放了需求空間，另一方面進一步改善了企業經營環境和盈利狀況，增強了經濟增長的內生動力。這些都為2002年后我國根本走出危機、啟動新一輪增長奠定了良好基礎。

　　合理釋放信號有利于增強預期管理的有效性

　　預期管理是一項重要的宏觀經濟管理工具。繁榮時期，人們的信心往往比較樂觀，容易導致投資過熱、通貨膨脹和資產泡沫，而在經濟下行期，社會和市場信心比較脆弱，容易過度悲觀，可能導致投資、生產、收入和消費陷入螺旋下降的惡性循環。1998和2008年兩次應對危機的經驗表明，成功的預期管理需要有三個重要條件。

　　一是努力維護政府形象并與市場主體建立信任。政府首先必須是一個負責任的政府、言行一致的政府。從事后看，政府每一次釋放的信號和所采取的具體措施如果是一致的，則下一次政府預期管理的效果就越好。只有實施動態一致、透明的政策，才能逐步建立起政府和市場主體的信任關系，才能夠將政府的意圖轉化為私人部門的行動，實現預期的引導作用。

　　二是釋放的信號要比較明確。在1998和2008年外部沖擊影響最為深重的時期，中央都釋放了非常清晰的穩增長信號，這對于引導預期，堅定各方對中國經濟的信心起到了非常重要的作用。實際上，從國外的危機處置經驗來看，亦是如此。2008年美國的量化寬松取得一定效果與美聯儲明確的預期管理和透明度較高的貨幣政策決策機制有很大關系。

　　三是各個主管部門應加強協調，釋放的信號要形成合力。不同的主管部門，往往由于獲取的信息不同，或者選取的分析框架不同，或者利益和立場不同，可能會釋放不一致甚至是矛盾的信號。這些混亂的信號只能讓微觀主體無所適從，更加沒有投資和消費的信心，從而削弱預期管理的效力。

　　政府資源動員能力與市場化配置機制要有機結合

　　危機期間過度相信政府能力，繁榮時期過度相信市場機制，都是經濟周期中常常出現的錯誤傾向。兩次應對危機的經驗表明，政府短時間內動員資源的能力很強，而且借助我國的體制優勢，能夠集中力量辦大事，對穩定需求和市場信心，避免經濟增速過快下滑，可以發揮十分重要的作用。但過猶不及，若政府包辦，政府干預過多或不當，則會產生明顯的副作用。如果為了刺激經濟，一味求快，不加審慎甄別，不僅低效部門會繼續獲得資金，而且正常的市場行為也可能受到過多的行政性干預，市場配置資源和自我調節的能力不能有效發揮。政府應對危機的手段，最終還是要有利于市場調節機制的自我修復，并在資源配置當中起決定性作用。1998年和2008年期間，政府引導和促進市場自我調節功能的修復主要體現在以下四個方面。

　　一是通過寬松的貨幣政策注入流動性，緩解突出的融資壓力。一些企業可能平常經營狀況良好，但由于外部沖擊影響太大、貨款拖欠或者擔保風險暴露等問題，短期資金鏈出現問題。若不能及時獲得流動性，一些好的企業就可能被拖垮。特別是我國投融資體制還存在扭曲、金融資源錯配問題無法在短時間內解決的情況下，效率更高的非國有企業融資難問題將更為突出。

　　二是擴大中央財政支出，增加總需求。危機期間，銀行和企業作為市場主體本身具有的順周期行為，再加上國企和地方政府難以將風險和收益內部化，“一放就亂、一收就死”的問題突出。中央通過增加基礎設施等領域的投入力度，有效發揮財政乘數效應，可以減輕經濟下行幅度。1998年的一個特點是，在實施的過程中，實事求是地調整了由地方政府配套資金的做法，保障了重大項目的實施與進展。當然，即便是擴大財政支出，也可以采取更為市場化的方式，比如通過發揮政府性資金的杠桿作用，通過BOT、PPP等方式充分調動社會的投資積極性。

　　三是減輕企業的稅費和債務負擔。除了運用利率、準備金等貨幣政策工具，減少企業真實債務負擔，還可以采取清費減稅、支持企業破產重組、清理三角債和擔保鏈、剝離銀行呆壞賬等方式，加強企業和金融機構的資產負債表，恢復市場主體的投融資能力。

　　四是拓寬融資渠道，調動私人部門投資的積極性。1998年，先后推進了投融資體制改革、資本市場改革。不僅讓企業融資方式更加多元化，選擇面更寬。更為重要的一點是，通過降低金融資源的錯配，調動了非國有部門投資的積極性，增加了社會資本積累。

　　經濟繁榮期要重視宏觀審慎管理，留出政策空間

　　市場情緒有一種自我放大機制。在經濟上行階段，市場主體情緒往往比較樂觀，風險偏好明顯上升，如果宏觀管理和金融監管不慎，就容易造成經濟過熱，積累過多的債務，并催生資產泡沫。一旦遭遇外部沖擊、宏觀政策轉向或者兩者疊加，就很可能引發經濟增長失速。而且，前期積累的風險越多，泡沫越大，后續對經濟造成的下行壓力越明顯，應對起來也更為困難。

　　1997年東南亞經濟體爆發危機之前，我國已經通過宏觀緊縮和整頓金融秩序，有效應對了通貨膨脹，基本化解了三角債問題，經濟杠桿明顯降低，經濟大體實現“軟著陸”。更為重要的是，危機前通過啟動一系列市場化改革，建立了初步的宏觀管理框架。這些都為后來應對危機挑戰提供了有利條件。

　　而2008年國際金融危機發酵和爆發時，我國正處在新一輪經濟周期的頂部，投資過熱和高通脹尚未消退。在這樣的背景下，由于外需急轉直下和由此引發的存貨過快調整，使得經濟增速明顯回落，而且降幅超過了1998年。不過，由于企業、家庭整體負債率不高，銀行改制上市之后資產負債表也比較強健，國際收支繼續保持雙順差，隨著穩增長政策的出臺，經濟在較短的時間內就出現了明顯回升。

　　在經濟繁榮時期就著力完善宏觀經濟管理和審慎監管框架，采取合適的宏觀調控和風險管理措施，保持良好的資產負債狀況，避免高杠桿和泡沫化，才可以為應對意想不到的外部沖擊提供足夠的政策空間。

　　筑牢社會安全網是守住危機底線的關鍵

　　危機期間，低收入群體較其他群體受到的直接沖擊更大。1998年國企經營困難，大量國企職工下崗；2008年外部沖擊，首當其沖的是貿易部門的農民工。這些職工學歷低、工作經驗不夠，不僅容易被解雇，而且再就業難度較大。此外，國際經驗顯示，經濟危機應對往往有利于富人，擴內需、穩增長的總量措施還會帶有一定的再分配效應。具體表現為三個方面。一是資產升值效應。寬松的貨幣政策推高資產價格，持有資產更多的高收入群體能夠從資產價格上漲中獲得更大的收益。二是工資上漲遲滯效應。失業和下崗人員增多，勞動力供給相對充裕，工資增幅一般較低，甚至下降，低收入群體和部分中等收入群體以工資收入為主，與高收入群體之間的收入差距繼續拉大。三是信貸配給效應。非國有企業往往集中在勞動密集型部門，對就業增長的貢獻度最大，但與國企相比，非國有企業獲得貸款更難，偏向國企的信貸配給不僅會損害整體經濟效應，而且會影響非國企職工的收入增長。

　　健全社會安全網，提供基本均等公共服務，能夠讓低收入群體或者經營失敗者能夠有一個基本的生活保障，能夠有從頭再來的機會。歷次大的危機經驗表明，收入分配不均是造成危機的重要原因。織牢社會安全網有助于壯大中等收入階層，改善收入分配。只有中產階層不斷壯大，社會結構才是可持續的，這也是防止下一次危機的重要基礎。

　　開放有風險，但只有穩步擴大開放才能更好地抵御外部沖擊

　　1998年和2008年的兩次危機，我國受到跨境資本流動沖擊的影響相對較小，開放不足尤其是資本賬戶開放程度不高是一個重要原因，客觀上起到了隔離外部沖擊和避免金融風險跨境蔓延的作用。但不能因此否認開放的重要性，類似的防火墻效應只能在短期內有效。長期來看，封閉并不是應對危機挑戰的有效手段，只有開放才能真正提升應對和化解風險的能力，大國經濟體尤其如此。

　　在亞洲金融危機期間，我國能夠抵御外部沖擊，除了資本賬戶開放程度有限，更大程度上與前瞻性或者及時的推進外匯管理和外貿體制改革有關系。其中，通過匯率并軌改革和實施有管理的浮動匯率，人民幣匯率在危機之前向均衡水平進一步靠近；人民幣經常項目下可兌換和恰當的人民幣匯率水平，有利地改善了國際收支，經常項目和外商直接投資雙順差，外匯儲備規模接近1500億美元；危機時堅決維護人民幣匯率穩定。這些都為應對外部沖擊、穩定市場信心起到了重大作用。更重要的是，危機當中，我們不但沒有選擇封閉，而是通過放開民營企業自主出口權，積極推進入世談判，以更加開放、更加積極的方式融入全球分工體系，為危機應對爭取了主動。

　　開放亦有助于提升國內的宏觀管理水平和微觀效率。兩次危機期間，國內的各種潛在結構性問題和風險在開放經濟條件下進一步放大。比如，2008年之前，我國外貿依存度高，內外結構失衡問題突出。國際金融危機爆發之后，外需迅速下滑，帶動經濟增速明顯回落。但通過反對貿易保護、進一步擴大開放，我國企業反而拓展了新的國際市場，在國際貿易中的份額不降反升。又比如，原來在一個相對封閉的市場環境中，國有企業效率不高，競爭能力不強，到了更加開放的環境，一些企業反而拓展了自己的經營和盈利空間，國際競爭力也有所提高。

　　更為重要的是，作為一個大國，限制資本流動的成本較高，只有進一步加快人民幣匯率形成機制改革，穩步實現資本項目下人民幣可兌換，推進人民幣國際化，才能提升國內宏觀管理政策的獨立性，改善資源的配置效率，切實增強風險防范能力。全球化大趨勢不可逆轉，中國經濟將更高層次融入全球分工不可改變，開放有風險，但開放增加了多樣性，提供了更大的潛力空間。

　　國際政策協調在應對沖擊中的作用越來越重要

　　全球化和國際分工深入發展，宏觀經濟政策效應跨境溢出的問題越來越凸顯，沒有一個國家能做到可以不受到其他國家政策影響，在危機期間加強政策協調尤為重要。1998年，周邊經濟體貨幣都紛紛貶值，重要的區域貨幣日元在1997年6月到1998年7月對美元貶值幅度也超過了20%，人民幣匯率承受了相當大的壓力，我國政府莊嚴宣布人民幣不貶值，不僅穩定了外部對中國經濟的信心，而且對周邊經濟體走出危機也起到了積極作用，對于抑制投機、保衛港幣尤其至關重要。人民幣沒有參與競爭性貶值，不以鄰為壑，體現了一種負責任的態度。在2008年國際金融危機期間，歐美日等主要經濟體陷入衰退，日元和歐元等非美貨幣紛紛貶值，人民幣匯率基本穩定，我國事實上承擔了促進全球經濟復蘇的更大責任。

　　除了維護匯率穩定，通過加強協調合作，提前或者及時制定共同應對危機的安排，可以阻止經濟危機的跨境蔓延，提高各國穩增長措施的有效性，從而降低應對區域性或者全球性危機的成本。一個典型的例子就是在亞洲金融危機期間，由于東南亞各國缺乏一個有效的協調機制，結果導致危機迅速蔓延，部分國家為了獲得國際貨幣基金組織的救助，還進行了不恰當的緊縮性結構改革，進一步加深了經濟衰退的程度。而在2008年，為了共同應對全球性的金融危機，主要經濟體發起設立G20平臺，而國際組織、各國央行也加強了協調，這些都為應對經濟下行起到了積極作用，一次百年一遇的大危機最終沒有演變為新的大蕭條。

　　歷史經驗表明，國際經濟危機期間，全球公共產品供給短缺的現象會十分突出。比如，國際流動性非常緊張，發展中國家面臨的融資瓶頸更加突出；部分經濟體貿易保護主義會迅速抬頭，自由貿易和投資往往面臨很大挑戰。作為一個大國，我國在危機期間明確反對貿易保護主義，加強了全球政策協調，對持續推動全球化進程發揮了積極作用。中國經濟在世界經濟中的地位越來越重要，中國因素已成為影響全球經濟的關鍵變量，加強政策協調溝通，提升開放條件下大國宏觀經濟管理能力，變得比以往任何時候都更加重要。