社會主義協商民主制度的性質定位及關鍵環節

　　張獻生;吳茜

　　■從肯定“協商”是一種民主形式，到完整提出“協商民主”這個概念，再到明確提出“社會主義協商民主制度”，這一發展演變的過程，不僅反映了社會主義協商民主理念在我國政治生活中的逐步形成和確立，標志著社會主義協商民主由一種民主形式上升為一種民主制度，而且深刻揭示了社會主義協商民主制度與相關民主制度的聯系與區別，進一步明確了其在中國特色社會主義制度體系中的位置所在。

　　■應明確社會主義協商民主作為中國特色社會主義民主制度的基本定位，更好地發揮其民意表達、利益協調、決策參考的積極作用；進一步把協商理念和形式滲透于國家政治社會生活的方方面面，更好地滿足擴大有序政治參與的需要。

　　健全社會主義協商民主制度，是中共十八大第一次提出的一個重要命題。黨的十八屆三中全會進一步強調，要構建程序合理、環節完整的協商民主體系。這個重要命題的提出，充分體現了中國共產黨探索和發展社會主義民主政治的重大成果，充分彰顯了堅持人民民主、走中國特色社會主義政治發展道路的自信自覺。

　　我國社會主義協商民主制度，根植于多黨合作和政治協商的長期實踐，而又與西方協商民主理論與實踐相比較而存在；發展于上世紀九十年代江澤民同志提出的社會主義民主的兩種重要形式，而又在新形勢下不斷探索、完善，其內涵和形式都賦予新的意蘊；著眼于廣泛多層制度化發展，而又需要人民政協充分發揮“重要渠道”作用，并不斷拓展和豐富協商類型。因此，健全社會主義協商民主制度，不可避免要研究、把握和回答三個基本問題：其一，我國社會主義協商民主制度的性質是什么？其二，在中國特色社會主義制度體系中，我國社會主義協商民主制度的定位是什么？其三，作為社會主義民主的重要實現形式，其關鍵環節是什么？這三個基本問題，反映了協商民主的本質屬性、制度屬性和價值屬性，與堅持走中國特色社會主義政治發展道路的根本方向，與發展我國社會主義民主政治的重要目標緊密相連、息息相關，需要我們深入研究和探討。

　　一、我國社會主義協商民主的本質屬性———中國特色社會主義

　　我國社會主義協商民主，有傳統文化的根源，有新民主主義時期政治協商的嘗試，有新中國成立以來的實踐，也有對西方協商民主理論的借鑒，但歸根結底是探索、建立和發展中國特色社會主義的現實產物。因此，研究和認識我國社會主義協商民主制度，應從其與我國社會政治制度性質、特點和根本要求的聯系上，把握其本質屬性，認清與西方協商民主的本質區別，始終堅持正確的發展方向。

　　第一，社會主義協商民主堅持中國共產黨領導。以中國人民政治協商會議第一屆全體會議的成功召開為標志，在中國共產黨領導下，社會各界人士共同協商建立新中國，正式確立中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，標志著協商民主這種新型民主形式開始在全國范圍內實施；其完善發展，與中國共產黨推進社會主義民主政治發展的歷程相伴隨，從新中國成立初期創造的雙周座談會、協商座談會和最高國務會議等協商方式，到改革開放以來不斷探索完善的政治協商、立法協商、行政協商、社會協商等多種形式，協商民主在全國范圍、在各個層次廣泛運用。可以說，協商這種民主形式是中國共產黨對民主政治發展的一大創造和貢獻，堅持黨的領導是我國社會主義協商民主的本質特征，也是健康發展的根本保障。

　　第二，社會主義協商民主以促進科學民主決策為取向。社會主義協商民主不是為協商而協商、為表達而表達，也不是以此體現決策的合法性，而是擴大各界人士的政治參與，實現對國家事務的管理，其主要價值取向是促進民主決策與科學決策。社會主義協商民主與決策的內在聯系，決定了協商不能離開決策。通過協商于決策之前和決策之中，確保黨和政府決策中能夠聽到各方面的意見建議、接受各方面的民主監督，確保事關國計民生的重大問題能充分體現民意、集中民智。同時，協商民主與決策的內在聯系，也決定了協商本身不等于決策。協商民主是人們就關心的重要問題表達意愿、行使權利，而不是集體審議、民主決策；是達成和增進共識，而不是通過和執行共識。社會主義協商民主之于決策，不是賦予合法性，而是增強科學性，提升其科學化民主化水平。

　　第三，社會主義協商民主與選舉民主相輔相成。社會主義民主具有豐富內涵和多種實現形式，既在行使國家權力上體現，也在實現公民權利上反映；既堅持多數決定原則、尊重多數人選擇，也堅持求同存異原則、兼顧少數人意見。正是基于這樣的理念，中國共產黨在人民民主實踐中，不僅實行了選舉這種民主形式，還探索了協商這種民主形式。我國社會主義選舉民主與協商民主，不是非此即彼、相互對立，而是互為補充、相輔相成。都是為了體現人民當家作主權利，前者強調少數服從多數，后者強調不同群體的交流溝通，二者的結合拓展了社會主義民主的廣度和深度；都是為了擴大人民有序政治參與，前者主要體現為行使國家權力，后者主要體現為表達民主權利，二者的結合能夠有效彌補各自的不足；都是為了實現科學民主決策，前者側重于投票表決的結果，后者側重于理性討論的過程，二者的結合有助于以高質量的民意促進高水平的決策。特別是選舉與協商往往互相滲透，選舉中有協商，協商中有選擇。每年的全國兩會緊密銜接、相繼召開，就是我國選舉民主與協商民主互相配合的重要體現。

　　二、我國社會主義協商民主的制度定位——中國特色社會主義民主制度

　　從肯定“協商”是一種民主形式，到完整提出“協商民主”這個概念，再到明確提出“社會主義協商民主制度”，這一發展演變的過程，不僅反映了社會主義協商民主理念在我國政治生活中的逐步形成和確立，標志著社會主義協商民主由一種民主形式上升為一種民主制度，而且深刻揭示了社會主義協商民主制度與相關民主制度的聯系與區別，進一步明確了其在中國特色社會主義制度體系中的位置所在。

　　協商民主是探索和發展人民民主的重要產物。建立中華人民共和國，作為中國共產黨領導中國人民當家作主的開端，采取的就是協商建國的民主方式。進入改革開放和社會主義現代化建設新時期，我們黨把人民民主作為中國特色社會主義的本質屬性，放在十分重要的位置。1987年，十三大明確提出，要建立高度民主、體制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制，必須逐步健全社會主義民主，建立社會協商對話制度。這是第一次把協商的內涵從政治領域擴大到社會領域。1991年，江澤民同志提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這是第一次從社會主義民主實現形式的高度來定位協商，是對社會主義民主發展規律認識的進一步深化，確立了新時期我國發展社會主義民主的重要路徑。2007年，國務院新聞辦公室發表《中國的政黨制度》白皮書，第一次確認了協商民主的概念，強調選舉民主與協商民主相結合，是中國特色社會主義民主的一大特點。從這個發展過程可以看出，社會主義協商民主在實踐發展中，已經不僅僅只是新中國成立之初黨際協商所承載的政治意義，而是滲透到國家政治社會生活的方方面面，更多負擔起密切黨和政府同人民群眾聯系、加強溝通交流、協調多元訴求的民主意義。黨的十八大報告第一次把協商民主從一種民主形式上升為一種制度形式，其著眼點是在總結歷史經驗和借鑒人類政治文明有益成果的基礎上，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主；立足點是把制度建設擺在突出位置，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化；落腳點是堅持走中國特色社會主義政治發展道路，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。可以說，協商民主之于人民民主的偉大創造和獨特價值，決定了必須從中國特色社會主義民主制度的高度來定位、來推進。

　　社會主義協商民主制度與我國政治制度、政黨制度既相聯系又有明顯區別，是社會主義民主獨具特色、極具活力的重要構成。這一民主制度，既不同于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，也有別于人民代表大會制度，具有相對獨立性，實際上是重要的制度創新。

　　之所以有別于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，主要在于：社會主義協商民主雖然與人民政協聯系密切，是在我國多黨合作和政治協商的實踐基礎上形成的，具有協商這一共同的重要職能和實現形式，但兩種制度的結構、功能和作用有著明顯不同。

　　協商主體上，多黨合作和政治協商的主體，主要是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士和社會各族各界人士，實質是執政黨與參政黨以及社會各方面代表人士的協商；而協商民主的協商主體，包括工人、農民、知識分子及社會各階層群眾，涵蓋面更大更廣，特別是占中國人口絕大多數的工農群眾，是構成協商民主主體的重要部分，而在多黨合作和政治協商中僅有代表性人物參與。

　　協商內容上，多黨合作和政治協商主要是參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理、參與國家方針政策和重要法律法規的制定和執行等，涉及的往往是黨和國家帶有根本性、戰略性、全局性的重大問題，政治性比較強；而協商民主內容更加寬泛，包括政治、法治、經濟、民生、社會、文化、環境、生態等，涵蓋了我國社會生活的方方面面，有不少是針對性、操作性很強的具體問題，具有全面性。

　　協商形式上，多黨合作和政治協商主要有兩種協商形式，一是中國共產黨與各民主黨派和無黨派人士之間進行的黨際協商，主要采取民主協商會、小范圍談心會、座談會等形式；二是中國共產黨在人民政協與包括各民主黨派、無黨派人士在內的各族各界人士的政治協商，主要采取政協全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題座談會、各專門委員會會議等形式。而協商民主的協商途徑和形式更加豐富，包括立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商，即除多黨合作和人民政協中的政治協商外，還包括國家權力機關就立法或行政決策中事關國計民生的重要問題，基層鄉鎮就地方發展的一些重要問題，通過公開聽證、民主懇談、專家咨詢等形式，與社會有關方面和基層群眾進行直接協商。

　　之所以有別于人民代表大會制度，主要在于：雖然選舉和協商都是構成我國社會主義民主制度的兩個基本方面，都以發展人民民主為根本方向和目標，都以實現人民當家作主為核心內容和本質要求，但卻是兩種不同的民主實現形式。

　　從基本原則看，選舉民主堅持依法辦事，實行少數服從多數的原則，堅持依法集體行使國家權力，主要體現的是法治精神、多數人的意志和權力的正確行使；而協商民主是廣泛性與代表性的結合，是多樣性與一致性的統一，堅持求同存異、體諒包容，既力求增進共識、又允許和包容不同看法，既體現多數決定、也尊重少數意見。

　　社會主義協商民主的制度屬性是中國特色社會主義民主制度。它正在發展成為一個具有核心理念、政策原則、工作規范、運行機制的廣泛多層的制度體系，滲透到我國社會政治生活的方方面面。應明確社會主義協商民主作為中國特色社會主義民主制度的基本定位，進一步搞好對協商民主制度的頂層設計和內容規范，更好地發揮其民意表達、利益協調、決策參考的積極作用；進一步把協商理念和形式滲透于國家政治社會生活的方方面面，更好地滿足擴大有序政治參與的需要；進一步統籌選舉和協商兩種形式，更好地彰顯社會主義民主的廣泛性和真實性，體現和實現人民當家作主。

　　三、社會主義協商民主的關鍵環節———著力提高協商的質量

　　協商是社會主義協商民主的基本理念、核心內容和實踐方式。社會主義協商民主制度在我國政治生活中功能實現程度和作用發揮大小，關鍵取決于協商質量的高低。

　　一方面，準確把握協商的科學內涵。協商內在要求之一：公共性。社會主義協商民主是圍繞事關國計民生的重大問題、涉及億萬群眾的公共利益，由決策方同與決策相聯系并受其影響者之間進行的協商。通過協商，將黨和政府的意志轉化為人民意志，鼓勵和支持人民當家作主；變黨和政府決策，為與人民群眾一起商量辦事，使中國共產黨真正成為推進人民民主的政黨。協商內在要求之二：廣泛性。協商是為人民群眾擴大政治參與、反映意見訴求提供重要的渠道，不是關起門來議事，而是敞開門來聽政。要避免把協商局限于少數政治精英、代表人士之間，使各方面人民群眾都能最大限度地進行政治參與。協商內在要求之三：互動性。所謂互動，就是協商的過程既應該有討論、有說明、有解釋，也應該有質疑、有申辯、有包容，特別是要有妥協。妥協是協商不可或缺的重要因素，是增進共識的必要方式。協商內在要求之四：共識性。協商的價值和意義，就在于對有分歧、有爭議、無充分把握的問題，通過溝通交流，力求增進共識。

　　另一方面，建立健全協商的體制機制。要圍繞“誰與誰協商”健全完善。從已有政策文件規定看，政治協商的主體相對明確，主要是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士和社會各族各界人士。立法協商、行政協商、社會協商等協商形式，雖然已經有了實踐，但尚未形成制度規范，其協商的對象還存在一定的不確定性或隨意性。需要針對不同協商類型的特點，特別是具體的協商內容，研究確定參與人員范圍、對象和條件，逐步形成制度規范。要圍繞“協商什么”健全完善。2005年和2006年兩個中央5號文件，對兩種類型的政治協商內容作出了原則性規定，實踐中主要是結合我國全面深化改革和全面建成小康社會的新要求，進一步豐富和提出新的內容。健全完善協商內容，關鍵在于立法協商、行政協商、社會協商。就當前實踐來看，協商的主導權基本在于黨政機關，群眾對于什么問題應該協商缺乏知情權，對于什么問題可以協商缺乏建議權。需要通過制度程序規范，明確哪些問題和內容必須協商、如何協商，怎樣篩選協商議題，如何集中群眾建議，真正做到重大問題讓人民知道，重大決策由人民決定。要圍繞“怎么協商”健全完善。怎么協商是包括意見輸入、意見整合到意見輸出的整個過程。經過長達60多年的實踐，政治協商已經積累了一些經驗，但仍存在如何提高效能的問題。立法協商、行政協商、社會協商等，許多還在探索之中，都需要在體制和工作機制上改進完善。

　　(作者系中央統戰部副秘書長、干部局局長；研究室一處處長)