加強提案辦理協商的方式方法探究

方翔鷹

中國特色社會主義協商民主深深植根于中國革命、建設和改革的偉大實踐，始終堅持走黨的領導、人民當家作主和全面依法治國有機統一的政治發展道路，取得了非凡成就。黨的十八大提出，“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商時效性，深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”。黨的十八屆三中全會再次提出，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”，要求“拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效”。這是我黨對社會主義協商民主認識的進一步深化。

一、提案辦理協商的內涵

“提案辦理協商”伴隨提案工作的發展而產生。有人認為，從其發展歷程看，可以黨的十八大報告首次將“提案辦理協商”作為政協協商民主的四種形式之一正式提出為節點，從狹義和廣義兩方面去理解和定義。

十八大前，“提案辦理協商”主要指在提案辦理過程中，政協組織根據計劃，以會議形式，組織提案者與相關提案承辦單位，圍繞經篩選審查的某件或某類提案，就提案提出的意見建議和提案的辦理方式，開展民主議事活動，提辦雙方(提案者和提案承辦單位，下同)相互交換意見，增強溝通、增進共識，推動提案辦理。

十八大后，“提案辦理協商”的概念被進一步豐富、完善和擴展，筆者認為，至少新增了三方面內涵：

一是不再停留于辦理階段，而是涵蓋提案工作的全過程。即協商可以發生在提案提出、審查立案、交辦、辦理、答復和落實的每一個環節，以增強提案工作的民主參與性，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。

二是目的不是必須達成一致的可行性辦理意見，而是重在溝通協商的過程。即協商不是強求必須形成一致的辦理意見，而是更多地立足于相互溝通、增進交流。有時可以是解釋說明和介紹情況，有時可以是對某一前沿性、前瞻性問題的研究和探討，有時可以是對意見建議的進一步了解，當然也有一個逐步形成一致意見的過程。

三是參加人員不再局限于提辦雙方，參與群體可以根據實際需要適當擴展。為增加協商民主的廣泛代表性，提案辦理協商不再單純地只在提案者和提案承辦單位之間展開。對一些涉及民生、與群眾利益密切相關，或者涉及某一利益群體的協商主題，可根據提案的意見建議，邀請相關專家委員、學者以及利益涉及群體代表、新聞媒體記者列席旁聽，專家學者亦可根據情況發表意見建議。

二、加強提案辦理協商的必要性

(一)提案工作的特性，決定了加強提案辦理協商有利于促進政協工作特色和優勢的更好發揮。一是提案者的普遍代表性。根據章程規定，全體政協委員、參加政協的各界別，以及各專門委員會都可以提出提案。二是提案涉及內容的廣泛全面性。以全國政協為例，近幾年來提案數量基本保持在每次會議6000件左右，內容涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的方方面面。三是提案辦理中黨政職能部門的強制參與性。以全國政協為例，近年來，經全國政協正式交辦后承辦提案的單位多達170余家。可見，政協組織作為民主政治建設的重要力量，發揮自身特點和優勢，應高度重視提案辦理協商工作。

(二)提案工作的制度設計，決定了加強提案辦理協商有利于密切黨和政府與人民群眾的聯系。從頂層設計看，有政協章程，2011年新修訂的《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》，2012年1月中辦、國辦印發的《關于進一步加強提案辦理工作的意見》等。從具體工作環節看，有提案審查工作細則(暫行)、重點提案遴選與督辦辦法、優秀提案和先進承辦單位評選表彰暫行辦法等。這些制度規定，對提案工作做出了較為系統的規范，搭建起了提案工作的基本制度構架。在這一制度體制框架下，提案的提出方和辦理方在政協這個平臺上，凝聚各方智慧和力量，聽取民情民意，密切了黨和政府與人民群眾的聯系。

(三)提案工作的“求果”特征，決定了加強提案辦理協商有利于促進黨和政府決策的科學性和民主性。根據《提案工作條例》規定，原則上提案承辦單位在提案交辦后3個月內需答復辦理結果。因此，提案是政協工作中對相關政府職能部門有硬性要求的工作項之一。近年來，各級黨委、政府對提案的重視程度很高，采納率也在不斷提高。通過提案協商，較好地發揮了為黨和國家中心工作、各部門的重點工作建言獻策的作用。

三、當前提案辦理協商工作中存在的問題

(一)共識有待進一步增進。從實際操作看，一方面，提案承辦單位溝通上有偏差。提案承辦單位與提案者協商溝通時，個別單位立足于解釋說明，而對于建議是否能采納、怎么落實，或者為什么不能采納，很少涉及。另一方面，一些提案者本身對協商溝通不夠主動和重視。

(二)體制機制有待進一步健全。一是理論研究仍然缺乏。對于什么是提案辦理協商，提案辦理協商的內涵、應把握的原則、方式方法和目的等，還沒有完整的指導性意見。二是操作機制仍然缺乏。提案辦理協商的范圍、內容、方式、程序、意見建議的采納落實和反饋等，沒有詳細的規范性設計；政協與政府職能部門如何聯動開展協商，還缺乏有效途徑。

(三)實現形式有待進一步豐富。從實效看，重點協商提案有時存在有因無果、不了了之的現象。從組織形式看，主要存在組織主體和形式單一，靈活性、機動性、時效性相對薄弱的問題。

四、加強提案辦理協商工作的構想

(一)著力調動提辦雙方積極性，形成開展提案辦理協商的良好氛圍。推動提辦雙方友好協商，各級政協組織應有所作為。對于提案者，通過培訓、介紹情況、廣泛宣傳、建立委員信息公開網絡平臺等方式，使提案者對提案的作用、協商的目的有清醒認識和準確定位，客觀公正看待提案辦理結果，主動通過提案積極履行職責，借助于協商深化提案辦理。對于提案承辦單位，幫助征集與部門中心工作密切相關的高質量、高水平提案，為提高決策水平提供服務；幫助部門解決提案辦理過程中出現的溝通聯系等實際困難，使提案承辦單位既有辦理提案的責任感，又有積極性。

(二)著力推進制度化規范化建設，使提案辦理協商有章可循。將協商貫穿于提案辦理全過程，是提高提案辦理工作科學化水平的重要保證，是協商民主在政協履行職能中的重要體現。應圍繞在提案工作全過程廣泛、多層次開展協商，建立和完善提案在審查、交辦、辦理、意見建議采納及跟蹤落實環節的協商流程，逐步形成協調高效、務實管用的提案辦理協商機制。重點要建立和完善提案審查立案協商制度、提案辦理協商主題遴選制度、提案辦理協商溝通流程、提案辦理協商成果運用反饋制度、協商意見和黨政部門決策銜接制度等。

(三)著力深化改革開拓創新，使提案辦理協商形式不斷豐富和拓展。應進一步開拓協商溝通新途徑，可嘗試運用網絡視頻、微博微信等新媒體，探索開展在線交流的新方式，提高提案辦理協商的效率和時效性。可探索開展個案即時協商，即對一些提案者臨時提出希望了解提案辦理情況或者咨詢相關問題的，以及提案承辦單位臨時提出希望能向提案者解釋說明相關情況的，即時組織小規模小范圍專題協商、走訪、座談或情況介紹會等，以滿足提案者和提案承辦單位的需求，使協商更具針對性、便捷性和可操作性。

(作者單位：全國政協提案委員會辦公室)