人民政協是社會主義協商民主的 重要渠道和專門協商機構 ——學習中共中央《關于加強社會主義協商民主建設

侯建民

編者按

近日，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)，是我們黨首次以協商民主為主題頒發的中央文件，《意見》貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，著眼于推進協商民主廣泛多層制度化發展，建設社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現代化，就加強社會主義協商民主建設作出了總體部署和頂層設計。作為協商民主的重要渠道和專門協商機構，學習貫徹《意見》精神是當前政協組織的重要任務。本版特刊登全國政協經濟委員會駐會副主任侯建民和中央社會主義學院副院長、教授張峰撰寫的《意見》學習體會文章，供讀者參考借鑒。

中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)是我們黨首次以協商民主為主題頒發的中央文件，對在黨的領導下推進協商民主廣泛多層制度化發展作出全面部署。在新形勢新任務下,找準人民政協協商民主建設的方向和著力點,充分發揮其作為協商民主的重要渠道和專門協商機構的作用,具有重要意義。

人民政協協商民主建設面臨的新形勢

《意見》的頒發意味著協商已成為我國民主政治建設和政治生活的關鍵詞。

(一)協商將成為決策的重要環節

協商能否納入決策程序，是區別協商是“真協商”還是“假協商”的重要標尺。《意見》分別在定義、基本原則、黨的領導3處提到“協商于決策之前和決策實施之中”。強調要“做到協商于決策之前和決策實施之中，根據各方面的意見和建議來決定和調整決策和工作，從制度上保證協商成果落地。”加強協商民主建設，就是要增強國家政權向社會的開放度,增加與社會的互動,由單一管理模式向多元治理模式轉變,在調和政權與社會關系過程中實現公共利益最大化，使權力的運作建立在社會信任基礎上。

(二)協商將成為普遍的民主形式

協商是在部分人、部分領域、部分內容中開展的，還是在所有人、各領域、各方面開展的，決定了協商是精英的還是民主的。《意見》關于協商的定義、渠道和黨的領導部分對此作出明確的回答：協商主體是人民內部各方面；內容涉及改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，渠道有政黨、人大、政府、政協、人民團體、基層組織、社會組織。加強協商民主建設,就是要把協商體現在政黨制度和各項政治制度中,覆蓋全社會，貫穿于各領域，成為廣泛適用的民主形式。

(三)對協商的需求和協商的制度供給間還存在不適應

與一人一票的選舉民主相比，協商民主是一種實質民主,不僅形式上要求有平等的發言權,還需要發言的內容能夠有理有據有說服力，真正對決策發揮作用。因此,真正做到協商民主需要許多制度和程序性條件,保證信息公開,主體有代表性和協商能力,成果體現最大共識。而在實踐中，我國協商民主總體上發展還很不平衡。政黨協商、政府協商、政協協商比較成熟,人大協商、基層協商還在積極開展,社會組織協商還在探索。從協商民主基本要素來看,主體多元、能力與機會的差異明顯；動機上，注重與自身利益密切相關的政策和管理，忽視公共事業發展；形式上，制度化參與和非制度化參與并存，發展不均衡；過程較多地停留在傾聽和表達意見上，討論協商的水平低；公開程度與范圍有限，協商與決策間存在脫節現象；評價監督制度尚不統一健全。正是對協商的需求和制度供給之間的矛盾推動著協商民主發展完善。

人民政協協商民主的性質定位和獨特優勢

人民政協成立65年來,與協商民主結下了不解之緣。協商建國、政治協商制度、社會主義民主兩種重要形式、協商民主的實踐理論制度，都與人民政協有著千絲萬縷的聯系。人民政協在加強協商民主建設中的優勢和作用，主要體現在以下三個方面。

(一)作為專門協商機構，是最具專業性的協商組織

專門協商機構是對政協在國家政治體制和政治架構中的性質和功能的最恰當的表達。政協組織名稱“中國人民政治協商會議”是協商機構的最好注腳。中國人民、政治、協商、會議四個關鍵詞明確了協商是政協的根本特征，政治是協商的根本屬性，會議是協商的基本方式，中國人民是協商的主體和價值指向。

具體而言，一是協商制度體系權威健全。與基本政治制度相聯系，由憲法、中央文件、政協章程、規定、會議和經常性工作規則等組成。二是組織架構自上而下。與黨委、政府、人大共同構成四套班子，有全國、省、副省級市、市、縣五級組織。三是協商形式載體多層多樣。全體會議、常委會議、主席會議、秘書長會議、專門委員會構成嚴格規范的會議協商體系，專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商、雙周協商座談會搭建了具體經常的協商平臺，視察調研、提案、大會發言、反映社情民意信息以及網絡議政、遠程協商等形式使協商更加靈活便捷。四是協商文化和傳統深厚。主要以議題為紐帶開展協商,真知灼見、諍言良策是協商質量的根本標準；平等相待、合作共事是參與各方的基本關系；暢所欲言、各抒己見是協商過程的基本狀態；求同存異、體諒包容，是協商結果的主要形態。

(二)作為亦官亦民的協商機構，是各渠道協商的交匯地

人民政協亦官亦民，作為社會各方面協商交流的平臺，一頭連著國家一頭接著社會，上達中央，下通各界，對關系國計民生的重要問題和國家機關及其工作具有建議和批評的權利。與其它渠道的協商間存在交集。

一是政黨協商的重要機構。政黨協商有兩種形式：一種是中國共產黨與各民主黨派直接協商，主要是在領導層，是一種高層次、小范圍的協商。另一種就是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士在政協的協商。人民政協是各民主黨派唯一以黨派名義發表意見建議的場所，也可以黨派成員身份履行職能、議政建言，是一種范圍更寬、更普遍、更經常的政黨協商形式。二是黨委、政府等國家機關重要問題提交協商的重要平臺。政協全會期間，政府工作報告、財政預算決算報告、憲法修正案和重要法律草案、兩高報告等都要在政協協商。黨和國家領導及部門負責同志都要出席政協會議，參加委員小組討論，與委員共商國是。閉會期間，黨委會同政府、政協制定實施協商年度工作計劃，明確規定需要協商的事項必須經協商后提交決策實施。三是人民團體、社會組織協商和基層協商的重要載體。政協組成單位中的8個人民團體，政協委員中的社會組織代表人士，可以在政協反映本團體組織和所代表群眾的利益和意愿，協商議政。據2013年統計，縣級政協有2700多個，委員有50余萬，一些地方政協還探索政協工作向基層延伸，設基層委員工作室、委員聯系點、委員網上信箱等，在基層協商中發揮作用。

(三)作為統一戰線組織的協商機構，協商能力尤為突出

協商能力是協商民主的核心要件，直接關系著協商質量和成效。人民政協是各黨派團體和各族各界人士大團結大聯合的組織，涵蓋了包括中國共產黨在內的9個政黨，8個人民團體、56個民族、5大宗教、34個界別、3000多個政協組織，60多萬政協委員。這一性質決定了其協商能力的獨特性。

一是看問題的角度是多方位的。政協委員來自各行各業，民族、信仰、職業各不相同，有官員、有學者、有企業家、有藝術家，不一而足。圍繞某個問題開展協商，角度自然不同。二是表達觀點相對客觀理性。政協組織不是權力機關，圍繞重要公共問題協商，位置超脫，不會代言部門利益。在共同的政治原則下，平等議事、理性包容是協商的基調。三是見解具有較強權威性和專業性。界別帶有行業領域特色，委員是各界別有代表性人士，政協匯集了各方面的專家、大家、名家，他們的發言一定程度上代表著本領域的水平和發展方向。

人民政協協商民主建設主要著力點

要想找準人民政協協商民主建設的著力點，就必須明確協商民主的發展方向和建設中的主要問題,集中攻關，才能取得實質性進展。

(一)在黨的統一領導下有序開展協商，始終保持正確的政治方向

加強協商民主建設是深化政治體制改革的重要內容,頭緒多、任務重、期待高,必須在黨的統一領導、統一規劃、統一部署下有步驟地進行。人民政協要率先貫徹落實中共中央關于加強協商民主建設的各項政策措施，把黨對社會主義協商民主建設的領導落到實處，把住正確的政治方向。各級黨委應將政協協商納入協商民主建設的總體布局和的議事日程，支持政協依照章程獨立負責開展協商，定期聽取工作匯報,研究重大問題,使政協協商更好地服務黨的總任務、總目標。人民政協應及時向黨委主動匯報履職實踐中取得的進展和經驗、存在的問題和困難，積極爭取黨委的領導和支持。政協協商活動應緊緊圍繞黨和國家的中心工作開展,抓大事、議大事，找準協商議政的切入點，建真言、謀良策。只有這樣,才能牽住牛鼻子，與黨和國家工作目標上一致、行動步調一致。

(二)完善年度協商計劃制定實施機制,加強與黨委政府工作的有效銜接

年度協商計劃是把政協協商納入決策程序的有力抓手。協商年度計劃的制定實施，使得協商的重點更突出、資源更集中，程序更具操作性，與黨委政府工作的聯系更密切，專門協商機構的作用更明顯。

需要進一步規范年度協商計劃制定實施各環節的工作制度機制。建立健全重點協商議題與政府會商機制,推動政府協商與政協協商有效整合；完善內部選題機制,保障民主黨派、人民團體、界別和委員提出議題的民主權利,推進政協協商與政黨協商、人民團體協商的有機對接。完善知情明政制度，建立信息公開、信息共享、為委員提供便利條件，使協商各方信息更對稱、交流更深入，確保議政議到關鍵處、議到點子上。規范黨政領導及部門負責人參加政協協商活動，面對面聽取意見，減少隨意性，確保協商過程更有效。完善成果采納落實反饋機制，解決協商和決策脫節的問題,促進協商成果的轉化利用、激發委員積極性,提升協商的內在動力。

(三)建立健全工作機制,釋放內在活力和潛能

協商的質量取決于前期調查研究的質量。完善調查研究制度，從建立選題機制、制定調研方案、優化調研隊伍、找準調研切入點、綜合應用多種方法深入實際開展調研，到深化研究論證、規范和明確調研成果的運用反饋和評估等環節都要形成相應工作機制和流程。

改進會議協商。規范會議活動的程序和機制，增加即席發言和互動交流。完善大會發言遴選機制，探索大會期間推薦界別發言，提高發言質量。主持人負有營造暢所欲言、各抒己見良好協商氛圍的職責，發言人應有理性有度、合法依章發表意見建議的義務。改進簡報、視察調研報告、政協信息等會議成果報送形式，如實反映委員意見建議。

加強委員隊伍建設。建立服務和管理委員履職工作的制度。依據政協章程，細化委員的資格條件，明確其權利和義務，建立履職檔案和情況統計，嚴格會議請假制度等。建立健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度，修訂進一步發揮全國政協委員尤其京外委員作用的意見，切實發揮委員在本職工作中的帶頭作用、政協工作中的主體作用、界別群眾中的代表作用。

(作者系全國政協委員、經濟委員會駐會副主任)