一、如何理解《福田區政府與社會資本合作（PPP）管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的背景和意義？

　　作為深圳市的“改革先鋒城區”，福田區早在2015年就積極響應國家政策，開始推行PPP模式，相繼頒布《福田區政府與社會資本合作項目操作流程》和《關于建立福田區政府與社會資本合作管理聯席會議制度的通知》，并陸續成功開展福田區福利中心等多個PPP試點項目。2017年8月，在總結以往PPP項目實踐經驗的基礎上，福田區在深圳市率先印發《福田區政府與社會資本合作項目實施辦法（試行）》（福府辦規〔2017〕6號）（以下簡稱《實施辦法》），為區域PPP項目的發展打下了基礎。

　　近年來，隨著PPP項目的不斷增多，涉及相關領域的專業問題也愈加復雜，加上我區PPP領域出現一些新情況、新問題，原有的辦法已不適用，亟需重新修訂。

　　一是清理與上位法沖突政策的迫切需要。國務院、財政部、發改委、深圳市相繼出臺一系列PPP法律法規以規范PPP項目操作。如2019年以來財政部印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號），國務院印發了《政府投資條例》（國令第712號），發改委印發了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）等法律法規。《實施辦法》在審批流程、決策程序、績效考核、合同管理等多方面需要同步優化以與最新法律法規保持一致。

　　二是規范PPP項目全過程管理的必然要求。《實施辦法》關于發起方式、立項方式、前期審批程序、采購流程等方面存在爭議，可行性論證、績效考核等問題缺乏有針對性的制度安排，需要完善相關制度設計，打造更多經得起歷史考驗的優質公共產品。

　　三是激發社會投資活力的必備工具。以往對政府應提供的公共產品和服務類項目，慣性考慮的是政府投資或購買服務，未能優先考慮拓寬投融資渠道、撬動市場力量，因此局限性較大且不可持續。因此亟需修訂出臺《福田區政府與社會資本合作（PPP）管理辦法》等相關制度，優化推廣政府和社會資本多元合作模式，拓寬融資渠道，激發社會投資活力，優化公共品供給，提高財政資金使用效率。

　　二、《辦法》編制有哪些依據？

　　（一）國家法律法規

　　1.《政府投資條例》（國令第712號）

　　2.《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）

　　3.《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）

　　4.《國家發改委印發傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）

　　5.《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等6部委第25號令）

　　6.《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）

　　7.《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）

　　8.《關于推進政府社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）

　　9.《關于印發污水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金〔2020〕10號）

　　10.關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號）

　　11.《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）

　　12.《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156 號）

　　13.《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）

　　14.《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）

　　（二）省市區相關政策法規

　　1.《深圳市政府和社會資本合作（PPP）實施細則（試行）》（深發改規〔2018〕1號）

　　2.《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市政府和社會資本合作（PPP）聯席會議制度的通知》（深府辦函〔2018〕76號）

　　3.《深圳經濟特區政府采購條例》（2012）

　　4.《福田區政府與社會資本合作項目實施辦法（試行）》（福府辦規〔2017〕6號）

　　5.《福田區政府與社會資本合作項目操作流程》（深福發改〔2015〕162號）

　　6.《深圳市福田區人民政府辦公室關于建立福田區政府與社會資本合作管理聯席會議制度的通知》（福字〔2015〕1號）

　　三、《辦法》編制的思路是什么？

　　《辦法》以“依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益”為基本原則，在總結我區PPP項目試點經驗教訓的基礎上，進一步學習借鑒國家部委對PPP模式的最新改革要求，明確了我區PPP項目操作流程和實施路徑。《辦法》共六個章節、二十九條，主要為原則性規定，并包括五個附件，分別為：福田區政府與社會資本合作（PPP）實施細則（共六個章節，三十三條，主要為操作性規定，對福田區政府與社會資本合作（PPP）項目操作流程進行了規范）、名詞解釋、福田區PPP項目實施流程圖、福田區PPP項目建議書編制指引、福田PPP項目實施方案編制指引等。

　　四、如何理解《辦法》的主要內容？

　　《辦法》分為總則、前期階段、社會資本方選擇、實施階段、項目移交、附則等六個章節，共二十九條，主要包括以下內容：

　　（一）規范PPP項目適用范圍。《辦法》結合財政部、發改委最新法律法規對推進PPP模式規范發展的相關意見，進一步從項目性質、項目特點等方面對PPP模式的適用范圍和基本要求進行了明確。同時，與原《實施辦法》相比，新《辦法》根據經營屬性對項目進行分類并明確可采用運作方式。

　　（二）明確項目發起路徑。根據PPP項目發起主體和路徑的不同，《辦法》做出了針對性的規定：（1）區相關部門或事業單位報區政府相關會議研究同意，向區發展改革局提交項目建議書，申請發起PPP項目。（2）社會資本方向區行業主管部門提出PPP項目合作意向，區行業主管部門初步審核認為可按PPP模式實施的，報區政府相關會議研究同意后，向區發展改革局提交項目建議書，申請發起PPP項目。（3）區發展改革局受理區政府投資項目建議書，經審核認為適用PPP模式的，商建設單位并報區政府相關會議研究同意后，按PPP項目批復實施。（4）項目使用單位對已竣工驗收的政府投資項目，認為通過存量項目PPP模式有利于提高運營效率、降低運營成本，報區政府相關會議研究同意后，向區發展改革局提交項目建議書，申請發起PPP項目。

　　（三）優化前期立項審批程序。《辦法》將PPP項目的前期立項階段明確劃分為項目立項（一般依托項目建議書編制）-可行性論證（一般依托可研報告編制）-兩評一案等三個階段。第十二條項目建議書批復后應開展可行性論證。涉及固定資產投資的PPP項目（如采用BOT、BOOT、BOO等模式）須編制可行性研究報告。不涉及固定資產投資的PPP項目（如采用O&M模式），可行性論證應納入項目建議書中，可免除編制可行性研究報告。以上規定充分結合了《政府投資條例》等法規的最新監管要求，并根據實際優化了PPP項目前期立項和審批程序，有助于加快項目實施。

　　（四）強化財政支出監督管理。針對其他地區PPP項目實踐中反映出的超出自身財力、固化政府支出責任等問題，《辦法》結合財金〔2019〕10號相關規定，強化了對PPP項目的審慎監管要求。一是《辦法》重申“5%”“7%”“10%”等監管紅線，要求區財政局牽頭建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任的變化情況及時預警。二是結合最新國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理相關政策文件，《辦法》提出，社會資本方或項目公司應當嚴格執行固定資產投資項目資本金制度的各項規定，防止過度舉債融資。三是《辦法》強調政府部門不得為社會資本方或項目公司的融資提供擔保，不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加政府隱性債務。

　　（五）強調社會資本采購要求。與原《實施辦法》相比，新《辦法》進一步細化了PPP項目社會資本的選擇流程。增加資格預審環節，在PPP項目采購階段要求對潛在投標人的資格進行審查。

　　（六）完善全流程績效考核體系。《辦法》明確實施機構應在區財政局、行業主管部門的指導下依法開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構協助。應建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。項目實施機構應根據項目合同約定，制定政府、社會資本方和服務使用者三方共同參與的績效評價考核標準，對項目的運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價，確保公共產品和服務供給的質量、效率和可持續性。

　　（七）增加特殊情形處理方式。針對PPP項目簽約方眾多，合作期限長，合同關系復雜等難點，進一步完善了PPP項目合同的監督與管理體系，增加了對特殊情形的處理原則。《辦法》對PPP項目運營期間可能出現的合同變更、合同終止、臨時接管、爭議解決等四種情形，均對相應處理方式、流程等進行了規定，使PPP項目全生命周期合同監管更加規范。

　　（八）更新前期文件的編制模板。《辦法》依據最新法律法規對福田區PPP項目建議書編制指引、福田PPP項目實施方案編制指引進行了更新，指導PPP項目建議書和實施方案的編制重點和核心內容，科學規范行業主管部門和實施機構的文件編制工作，確保高質量項目前期論證工作的落實，亦對后續加快審批具有積極作用。

　　五、《辦法》的主要亮點和創新點是什么？

　　總的來看，《辦法》在參照國家出臺的一系列PPP改革指導文件的基礎上，形成了具有福田特色的PPP制度設計和操作流程。《辦法》的亮點和創新點具體包括：

　　（一）建立主動生成機制。《辦法》從項目性質、項目特點等方面對可以采用PPP模式的項目的特征進行了清晰界定，PPP項目的篩選標準更為明晰，項目發起單位可以依據標準，對潛在項目進行主動的篩選和分析。

　　（二）鼓勵多元主體平等參與項目。《辦法》鼓勵民營企業、國有企業、外商投資企業、混合所有制企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。政府方應合理設定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，營造公平競爭環境，激發和促進民間投資。

　　（三）鼓勵運作模式創新。鼓勵“非經營性項目”“準經營性項目”與“經營性項目”捆綁運作，通過建立合理的使用者付費機制，增強非經營性項目和準經營性項目對社會資本的吸引力。支持應用PPP模式規范有序盤活存量資產。對存量項目可采用轉讓－運營－移交（TOT）、改建－運營－移交（ROT）、委托運營（O&M）等模式推進。

　　（四）建立主動選擇機制。區發展改革局受理區政府投資項目建議書，經審核認為適用PPP模式的，經商建設單位并報區政府相關會議研究同意后，按PPP項目批復實施。在保障項目前期工作合法合規的前提下，有效簡化前期工作流程，提高工作效率。

　　（五）新增市場測試環節。針對PPP項目落地難、落地慢的問題，《辦法》新增了市場測試環節作為可選項，在實施方案編制完成后，實施機構可根據項目實際情況委托咨詢機構進行可融資性測試及潛在社會資本市場測試，確保項目邊界條件具備市場競爭性，有利于擇優選取具備綜合實力的社會資本落實項目實施工作，為項目順利落地、有效實施提供保障。