一、《EPC管理辦法》出臺的背景和意義是什么？ 

　　我國早在2003年發布的《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003 〕30號文）中就從市場培育的角度對推行工程總承包的重要性和必要性作出了說明。2017年國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），明確提出加快推行工程總承包的要求，尤其是政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。但到目前為止，國家和地方都尚未形成圍繞EPC工程總承包的完整規范的制度設計。 

　　為完善政府投資管理體制，促進政府投資項目工程設計—采購—施工（EPC）一體化，切實提高政府投資總承包項目的建設管理水平和投資效益，當前亟需規范EPC工程總承包管理制度設計，在適用范圍、實施流程、管理模式等方面對EPC工程總承包管理制度要素做出明確規定，充分發揮EPC工程總承包的制度績效。 

　　基于實踐需求和國家的最新規定，特制定《福田區政府投資項目EPC工程總承包管理辦法（試行）》（以下簡稱《EPC管理辦法》），其旨在規范EPC總承包的實施流程的同時，引導EPC總承包市場的良性發展。   

　　二、《EPC管理辦法》針對的主要問題是什么？ 

　　《EPC管理辦法》的制定主要針對福田區政府投資項目實行EPC工程總承包過程中存在的核心問題，主要體現在以下三方面： 

　　（一）設計失控導致政府投資項目“三超”問題嚴重； 

　　（二）缺乏合理的合同機制導致權責不清、激勵約束失衡； 

　　（三）工程總承包市場發展尚不成熟，尚未建立起符合工程總承包發展要求的組織結構和項目管理體系。 

　　為解決上述問題，結合國家最新政策要求和福田區在當前發展階段下的具體情況，通過編制《EPC管理辦法》，優化福田區政府投資項目EPC工程總承包管理體制機制，提升政府投資項目的建設管理水平和投資效益。  

　　三、《EPC管理辦法》制定的主要原則和設計思路是什么？ 

　　《EPC管理辦法》制定的主要原則是在對實踐經驗進行總結分析的基礎上，堅持問題導向、制度創新，力求務實有效。 

　　《EPC管理辦法》的設計思路可概括為兩個方面：一方面對EPC總承包制度做出規范化、體系化的說明，以解決“從無到有”的制度建設問題；另一方面引導EPC總承包制度的發展方向，培育相關市場主體，發展以設計采購施工一體化的組織結構，以充分發揮EPC總承包制度績效。 

　　四、《EPC管理辦法》的主要結構是什么？ 

　　《EPC管理辦法》分為“總則”、“適用范圍及相應要求”、“發包與合同訂立”、“職責分工”、“實施流程”、“法律責任”、“附則”七個章節，共四十一條。 

　　五、《EPC管理辦法》制定的主要依據是什么？ 

　　除了結合國內外最新的政府投資項目管理實踐之外，《EPC管理辦法》還主要參考了以下政策法規及相關文件。 

　　1、《中華人民共和國政府采購法》 

　　2、《中華人民共和國招標投標法》 

　　3、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號） 

　　4、《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市[2016]93號） 

　　5、《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003 〕30號文） 

　　6、《建筑業企業資質標準》（建市[2014]159號） 

　　7、《公路工程設計施工總承包管理辦法》（交通運輸部令2015年第10號） 

　　8、《EPC工程總承包招標工作指導規則（試行）》（深建市場〔2016〕16號） 

　　9、《深圳市人民政府印發關于建設工程招標投標改革若干規定的通知》（深府〔2015〕73號） 

　　10、《上海市工程總承包試點項目管理辦法》（滬建建管〔2016〕1151號） 

　　11、《住房城鄉建設部關于印發<建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法>的通知》（建質〔2014〕124號） 

　　12、《關于推行上海市住宅工程質量潛在缺陷保險的試行意見》（滬建交聯〔2012〕1062號） 

　　13、《上海市城鄉建設和交通委員會<關于推進建設工程風險管理制度試點工作的指導意見>》(滬建交聯〔2006〕307號) 

　　14、《福田區政府投資項目優化審批流程若干措施（試行）》（福府辦〔2017〕2號） 

　　（二）其他參考文件 

　　1、《福田區政府投資建設項目代建單位預選庫管理實施細則》（深福發改〔2017〕403 號） 

　　2、《福田區政府投資代建項目工程質量潛在缺陷保險實施細則》（深福發改〔2017〕389號） 

　　六、《EPC管理辦法》是如何起草的，經歷了何種過程？ 

　　《EPC管理辦法》在起草過程中，主要完成了如下四個階段的工作： 

　　一是梳理了國內外EPC工程總承包制度模式并對相關概念進行了系統闡述。對比分析了FIDIC銀皮書合同條件、歐美和中國香港等地的EPC工程總承包制度相關法律法規及相關合同范本要點，充分吸收了國內外先進經驗，召開了多次內部研討會。 

　　二是梳理了國內外EPC工程總承包制度的運行現狀并對當前實踐中出現的關鍵癥結問題進行了分析概括，結合福田區EPC工程總承包典型案例，系統總結制度設計要點、積極探索制度規范路徑。 

　　三是赴深圳市福田區實地調研。對設計單位、施工企業、房地產企業、路政環水等相關企事業單位，對住建局、教育局、環水局、城管部門等相關實施部門，對區委區政府、發改局、審計局、建工局等相關管理部門分別進行了調研訪談，召開了多場座談會，并向相關領導進行了主題匯報。 

　　四是按照福田區相關領導同志的指示精神，不斷修改完善政策文件，并多次征求相關部門意見，形成《EPC管理辦法》。 

　　七、《EPC管理辦法》制定過程中參考了哪些地方實踐經驗？ 

　　2016年深圳市住房和建設局印發的《EPC工程總承包招標工作指導規則（試行）》（深建市場〔2016〕16號）對EPC總承包在政府投資項目中的應用進行了有益的探索。浙江、廣西、湖北、四川等地在近兩年來內結合地區發展情況也先后對工程總承包進行了制度性探索，出臺了相應的指導性規定。福田區此次制定的《EPC管理辦法》，是在參考、總結已有地方實踐經驗基礎上做出的制度創新，堅持問題導向、力求務實有效。 

　　八、《EPC管理辦法》的內容要點是什么？ 

　　《EPC管理辦法》的內容要點可以概括為以下七個方面。 

　　第一，《EPC管理辦法》明確了EPC總承包的適用范圍； 

　　第二，總承包項目中引入潛在缺陷質量責任保險； 

　　第三，明確總承包項目的在不同情況下的實施流程和合同計價模式； 

　　第四，明確提出以設計采購施工一體化的發展要求，引導市場良性發展； 

　　第五，規范總承包合同內容，明確發包單位、總承包單位及保險單位的主要職責； 

　　第六，設置“法律責任”章節，明確總承包項目中發包單位、總承包單位的法律責任。 

　　九、《EPC管理辦法》的亮點和創新點是什么？ 

　　《EPC管理辦法》在總結和吸收EPC總承包的國內外理論和實踐經驗的基礎上，形成了具有福田特色的EPC總承包制度設計。《EPC管理辦法》的亮點和創新點具體包括以下五點： 

　　第一，明確EPC總承包制的適用范圍和EPC總承包單位的介入節點； 

　　第二，引入覆蓋缺陷責任期的履約擔保機制； 

　　第三，引入“建筑工程質量潛在缺陷保險制度”，創新質量監督機制、保障質量維修責任； 

　　第四，完善總承包合同治理體系，優化合同計價體系，厘清各方權責，實現投資管控和質量效率的多重保障； 

　　最后，確立以設計采購施工一體化的EPC總承包發展要求，引導市場良性發展。 

　　十、《EPC管理辦法》中對于“EPC工程總承包”的定義是什么？ 

　　《EPC管理辦法》本辦法所稱設計－采購－施工（EPC）工程總承包（簡稱：總承包），是指發包單位與總承包單位簽定總承包合同，把建設項目的設計、采購、施工和調試服務工作全部委托給工程總承包商負責組織實施，發包單位只負責建設項目整體、原則、目標的管理和控制。設計、采購和施工的組織實施采用統一策劃、組織、指揮、協調和全過程控制。 

　　根據工作范圍、分包模式等情況的不同，EPC工程總承包可能存在多種變種。但無論何種情況下，總承包單位都應對整個建設項目全面責任。 

　　十一、什么樣的政府投資工程項目可被納入《EPC管理辦法》的規范范圍？ 

　　針對EPC工程總承包在實踐中經常出現適用范圍模糊不清、發包隨意性較大的問題，《EPC管理辦法》從正面清單和負面清單兩個方面對EPC總承包的適用范圍作出了規定，要求發包單位遵照項目特點科學決策。《EPC管理辦法》規定，EPC工程總承包制度原則上適用于建設標準和項目需求較明確的總投資額3000萬元以上的政府投資項目，包括：新建改擴建學校、保障性安居房等房建工程，供水、供電、供氣等市政工程。在負面清單方面，對個性化要求較高、情況較復雜以致建設需求和標準存在較多變數的項目明確規定不宜采用EPC工程總承包，具體例如紀念性建筑、文體場館、綠化等工程項目。  

　　十二、《EPC管理辦法》如何管控工程質量？ 

　　《EPC管理辦法》引入建筑工程潛在質量缺陷保險，建立了“保險單位+工程質量安全風險管理機構”的雙控制度，以管控工程質量、保障維修責任履行、規范保險單位的主要職責。保險單位由發包單位從保險單位預選庫中抽簽選取并簽訂合同，工程質量安全風險管理機構由保險單位采購并簽訂合同。工程質量安全風險管理機構從總承包正式實施之日起開始參與，對總承包項目全過程進行監督檢查和風險管理，并形成檢查報告。竣工驗收完成后，保險期內發生保險責任范圍內的質量問題時，委托單位直接向保險單位報案，保險單位按照合同約定理賠。 

　　對于建筑工程潛在質量缺陷保險的市場供給存在短暫性缺口的項目，仍沿用建設監理制度負責工程質量的管控。 

　　十三、EPC工程總承包單位在什么階段介入工程項目，其計價模式又是如何？  

　　《EPC管理辦法》中規定總承包項目的介入時點分為兩種情況，一是設計方案達到初步設計深度，二是設計方案達到方案設計深度，三是對建設周期有緊急要求但尚未達到方案設計深度就要發包的情況。對于前者而言，《EPC管理辦法》明確可以采用固定總價合同或固定單價合同，具體方式按經區政府相關會議審定后的總承包方案執行；對于后者而言，《EPC管理辦法》規定該項目須報區政府批準方可開展，但應明確采取設計方案招標的方式發包，同時總承包合同采用下浮率報價、批復總概算作為上限價的結算方式，合同結算價按照投標下浮率執行。 

　　十四、《EPC管理辦法》如何選擇優質EPC總承包單位？ 

　　《EPC管理辦法》設立了EPC總承包單位條件要求，以實現EPC總承包單位的優選、培育工程總承包市場。由發包單位對投標企業的資質能力、人員力量、工程業績、履約評價、社會信譽、工程質量、安全管理、遵紀守法、誠實守信、辦公場地等情況進行綜合考核，從中優選出的一批能夠承擔總承包項目的企業組成。 

　　十五、EPC總承包單位往往不是單一主體而是聯合體，《EPC管理辦法》對此做出了如何規定，以規范并引導市場發展？ 

　　《EPC管理辦法》在制定過程中，本著“兼顧市場發展現狀并發揮制度引導作用”的原則，支持勘察、設計、施工、房地產開發等企業通過聯合經營、并購重組等方式開展總承包業務，以培育壯大總承包單位綜合實力。為保證聯合體切實履行EPC總承包單位的相關職責，《EPC管理辦法》明確要求“聯合協議”要體現利益共享、風險共擔的基本原則，明確各方的工作分工和職責，并就總承包合同約定的事項承擔連帶責任。 

　　十六、《EPC管理辦法》如何體現對于市場良性發展的引導作用？ 

　　為引導市場發展，《EPC管理辦法》明確提出以設計采購施工一體化的發展要求。《EPC管理辦法》提出了支持勘察、設計、施工、房地產開發等企業通過聯合經營、并購重組等方式開展總承包業務，培育壯大總承包單位綜合實力。這既有利于推進我國工程總承包市場的快速發展，同時又能通過提高準入門檻引導市場的發展方向、實現又快又好發展。另外，《EPC管理辦法》還規定總承包項目的首席責任人應推薦具有同類項目豐富經驗的專業工程師，由此進一步明確以設計采購施工一體化的市場導向。 

　　十七、《EPC管理辦法》為何不納入EPCO的相關規定？  

　　EPC作為項目工程總承包，其重心是項目的設計、采購和施工，而EPCO又多包含了項目的運營。作為業主方來說，EPCO的好處是可以通過項目運營反過來制約或控制EPC階段的工程質量。但對于政府投資項目來說，受限于財政約束，這一目的很可能難以實現。在現行體系下，項目運營一般只能以政府購買服務的形式完成，且2017年財政部最新發布的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）明確規定政府購買服務的范圍不能包括建設工程。事實上，EPCO更適合在PPP的制度規范下運行，因此EPCO類項目宜采用PPP模式。 

　　十八、《EPC管理辦法》是否有其他配套辦法，以支撐其落地？  

　　《EPC管理辦法》作為規范EPC總承包制的制度設計，其在適用范圍、管控機制、實施流程、責權劃分等方面做出了明確規定，但并未對具體的合同細節做出說明。因此，在制定《EPC管理辦法》的同時，主管單位還同時制定了《福田區EPC工程總承包項目合同指南》，以支撐該管理辦法的落地。 

　　十九、《EPC管理辦法》制定后，如何推行以保證其實施績效？ 

　　《EPC管理辦法》制定后，擬開展以下四方面工作，以發揮其制度績效。 

　　首先，審議《EPC管理辦法》，審議通過后以區政府辦公室文件發文，公開方式為“主動公開”。 

　　再者，推動發包單位積極申報第一批EPC工程總承包項目，審議通過后，請發包單位加快啟動。 

　　最后，適時啟動《EPC管理辦法》施行的評估工作，以對未來的制度改革提供政策參考。